Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta Człuchowa, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Gdańska i wskazanie Prezydenta Miasta Gdańska jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Człuchowie o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. B. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 28 sierpnia 2022 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) w Człuchowie zwrócił się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) w Gdańsku o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia 23 sierpnia 2022 r. świadczeniobiorcy (M. B.), którego ostatnim "meldunkiem stałym" był adres: Gdańsk, ul. Obrońców Wybrzeża [...].
Pismem z dnia 19 października 2022 r. Urząd Miejski w Gdańsku zawiadomił Burmistrza Człuchowa o "uznaniu się niewłaściwym" do rozpoznania wniosku SPZOZ w Człuchowie. W uzasadnieniu podano, że M. B. nie jest mieszkańcem Gdańska oraz nie posiada zameldowania w Gdańsku. W związku z powyższym wskazano, iż do załatwienia sprawy zobowiązany jest organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, to jest Miasto Człuchów.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) w Człuchowie pismem z dnia 14 listopada 2022 r. zawiadomił o przekazaniu wniosku MOPR w Gdańsku, wskazując, że z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania M. B. w Gdańsku MOPS w Człuchowie nie jest właściwym organem. Do powyższego pisma załączono udostępnienie danych jednostkowych z PESEL, z którego wynika, iż ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy (do 30 października 2019 r.) był Gdańsk, ul. Obrońców Wybrzeża [...]. Prezydent Miasta Gdańska ponownie uznał się za niewłaściwy w sprawie. Wnioskodawca podkreślił, że świadczeniobiorca nie figuruje w bazie danych tut. Ośrodka. M. B. w dniu 23 sierpnia 2022 r. została interwencyjnie przyjęcia do SPZOZ w Człuchowie i tego samego dnia opuściła placówkę. Świadczeniobiorca posiada adres ostatniego miejsca zameldowania na terenie Gdańska. Z ustaleń pracownika socjalnego MOPR w Gdańsku można wnioskować, iż świadczeniobiorca jest osobą znaną w tamtejszych instytucjach, m. in. policji.
W notatce służbowej pracownika socjalnego pojawiała się informacja, iż osoba ta "jest widywana w lokalnym hotelu", jednak nigdy nie była jego mieszkańcem. Ponadto matka ww. nie zna aktualnego miejsca jej pobytu ani nie ma z nią kontaktu. W związku z powyższym należy przyjąć, że jest to osoba bezdomna. W tej sytuacji to Prezydent Miasta Gdańsk jest organem właściwym do rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony.
Strona przeciwna nie przedłożyła w terminie skutecznej procesowo odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta Człuchowa, natomiast w piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o wskazanie jako organu właściwego Burmistrza Miasta Człuchowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek Burmistrza Miasta Człuchowa o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość podlegał uwzględnieniu przez wskazanie Prezydenta Miasta Gdańska jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych/u.ś.o.z.).
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego sporu nie budzi wątpliwości, albowiem ww. organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w tym samym województwie (województwie pomorskim) nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Stosownie do poglądu przyjmowanego jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22).
Znaczenie pojęcia miejsca zamieszkania podlega rekonstrukcji zasadniczo na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, co pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 68/22).
Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postepowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.).
Z akt sprawy wynika, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. (M. B.), jest osobą bezdomną, której aktualne miejsce zamieszkania nie jest znane. Jednocześnie ustalono, że ostatnie znane miejsce zameldowania na pobyt stały ww. świadczeniobiorcy w okresie od 6 października 2009 r. do 30 października 2019 r. mieściło się w Gdańsku przy ul. Obrońców Wybrzeża [...]. Jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak nie można zasadnie podważać poglądu, że zameldowanie stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Należy w tym zakresie mieć na względzie, że przedmiotem powyższego domniemania jest okoliczność ostatniego znanego miejsca zamieszkania osoby fizycznej w przeszłości, niezależnie od miejsca jej aktualnego zamieszkania lub pobytu.
Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do orzekania w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Gdańska jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.