Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2022 r., sygn. akt II GZ 125/22

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 516/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę G. P. i T. P. (dalej: skarżący, strony) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG, organ) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec (...), umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora (dalej: decyzja), a nadto postanowił zwrócić skarżącej G. P. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, a także zwrócić skarżącemu T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem nadanym w placówce operatora wyznaczonego R. 2 w dniu (...) skarżący wnieśli do WSA skargę na decyzję organu.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; dalej: ustawa o BFG albo ustawa o b.f.g.), w której w art. 103 ust. 5 przewidziano siedmiodniowy termin do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji). Przepis ten dotyczy zarówno strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.

Z uwagi na fakt, że decyzja z (...) r. i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów (...) zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania, a do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania.

Sąd I instancji stwierdził, że wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu (...) i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją, a upływał on z dniem (...) Oceny tej nie zmienił fakt, że w dniu (...) poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z tej decyzji. W konkluzji WSA stwierdził, że z uwagi na przyjętą wykładnię art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez skarżących została złożona w placówce operatora wyznaczonego (...) (data stempla pocztowego), a tym samym została wniesiona z uchybieniem terminu.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez skarżących w całości. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art 194 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy skarżący nie uchybili terminowi do wniesienia skargi, a skarga została wniesiona w ustawowym terminie do wniesienia skargi;
2. 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 101 ust. 7 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 107 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 4-5 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia (...) r., tj. od daty publikacji informacji prasowej na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy treść decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia (...) w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec (...), umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora została udostępniona na stronie internetowej BFG wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia decyzji dopiero dnia (...) zatem skarga została złożona przez skarżących w ustawowym terminie;
3. 3. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 107 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 103 ust. 5 zd. 2 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 101 ust. 7 ustawy o b.f.g. w zw. art. 11 ust. 4 pkt. 4-5 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o b.f.g poprzez przyjęcie iż 7-dniowy termin na złożenie skargi jest liczony od dnia opublikowania informacji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o b.f.g. reguluje iż termin na wniesienie skargi powinien być liczony od daty doręczenia uzasadnienia Radzie Nadzorczej tj. od dnia (...) r. zatem skarga została złożona przez skarżących w ustawowym terminie;
4. 4. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 101 ust. 7 ustawy o b.f.g. w zw. art. 11 ust. 4 pkt. 4-5 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 109 ust. 1 pkt 1) ustawy o b.f.g. poprzez błędne przyjęcie iż Bankowy Fundusz Gwarancyjny opublikował decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec (...), umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora dnia (...) podczas gdy dnia (...) opublikowano jedynie informację prasową o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji Banku, merytoryczna decyzja wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia Decyzji została opublikowana dnia (...) i od tej daty rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi od Decyzji;
5. 5. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1) ustawy o b.f.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia publikacji informacji prasowej na stronie internetowej o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie o możliwości ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu informacji o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych - przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do kwestii rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, co więcej skarżący nie jest klientem indywidualnym Banku, a udziałowcem posiadającym interes prawny w zaskarżeniu Decyzji, tym bardziej termin do wniesienia skargi powinien rozpocząć bieg od opublikowania treści decyzji wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia środków zaskarżenia;
6. 6. naruszenie art 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o b.f.g., poprzez przyjęcie że organ nie jest zobowiązany do doręczenia decyzji innym osobom oprócz podmiotu w restrukturyzacji, podczas gdy zgodnie z art. 109 ust. 6 ustawy o b.f.g. Fundusz przekazuje odpisy decyzji, o których mowa w ust 1. akcjonariuszom, udziałowcom, członkom i wierzycielom podmiotu w restrukturyzacji ujętym w rejestrach podmiotu w restrukturyzacji, do których Fundusz ma dostęp;
7. 7. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o b.f.g. w zw. art. 112 k.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia (...) pomimo braku zawarcia pouczenia o możliwości i terminie wniesienia skargi dla osoby która ma interes w zaskarżeniu decyzji, podczas gdy strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji co do uchybienia terminu w przypadku braku pouczenia o terminie wniesienia skargi, co więcej nawet błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia;
8. - a z ostrożności w przypadku nie podzielenia powyższych zarzutów:
9. 8. naruszenie art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o b.f.g poprzez jego niezastosowanie podczas gdy zgodnie z regulacją art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie;
10. 9. naruszenie art. 103 ust. 5 ustawy o b.f.g. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o b.f.g. w zw. art. 53 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie iż ww. jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 53 § 1 p.p.s.a, a w konsekwencji termin do wniesienia skargi wynosi 7 dni, podczas gdy zgodnie z art. ust. 5 ustawy o b.f.g., 7 dniowy termin na wniesienie skargi dla rady nadzorczej, natomiast ww. regulacja nie określa terminu do wniesienia skargi dla osób, których interes prawny został naruszony decyzją, tym samym zastosowanie powinny znaleźć przepisy ogólne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie kosztów postępowania; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazanych w uzasadnieniu zażalenia.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia. Zasadnie bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga skarżących na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z (...) w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec (...), umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.

Trafnie WSA w Warszawie przyjął, wskazując na utrwalony pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd w tej sprawie podziela, że podstawą odrzucenia skargi na wymienioną decyzję powinien być art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG.

Przepis art. 11 ust. 6 ustawy o BFG przewiduje, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z kolei przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewiduje, że: "Od decyzji rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją.".

Z powyższego wynika, że przywołany przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – ma zastosowanie do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. np. postanowienia NSA: z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; z 8 października 2020 r., sygn. akt II GZ 290/20; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skrócenie do 7 dni podmiotowi, którego interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, terminu na wniesienie skargi jest zgodne z celem ustawy, tj. potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji o przymusowej restrukturyzacji przez sąd administracyjny (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88).

W ocenie NSA analizowana regulacja prawna wprowadza jednolity wzorzec korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji dla adresata tej decyzji i dla podmiotu powołującego się na naruszenie przez tę decyzję swojego interesu prawnego. Literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG zakłada istnienie ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu. A zatem niemożliwa jest rekonstrukcja treści normy zawartej w zdaniu drugim tego przepisu z pominięciem konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zdanie pierwsze należy traktować jako wprowadzenie do zdania drugiego, co ma zasadnicze znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia skargi.

W konsekwencji należy przyjąć, że przewidziany w tym przepisie 7 dniowy termin do wniesienia skargi dotyczy również każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Nie ma bowiem żadnej podstawy do twierdzenia, że ustawodawca dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie warunków korzystania przez nie z prawa do sądu dotyczących terminu do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji.

Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na zażalenie, czynność ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji nie stanowi czynności wykonywanej na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy regulują postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej, których podmiotem jest strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy szczególne mogą modyfikować przyjęte w k.p.a. pojęcie strony (zawężając lub rozszerzając jego zakres), jednak podejmowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie kierowane jest do strony postępowania, a nie innego podmiotu (osoby). Doręczenie stronie postępowania decyzji administracyjnej, a ściślej uzyskanie przez taką decyzję cechy ostateczności, jest czynnością finalną, do której zmierza prowadzone postępowanie.

Z uwzględnieniem rozwiązań szczególnych dotyczących samego toku postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, należy zauważyć, że przepis art. 103 ust. 1 ustawy o BFG nakłada na Fundusz obowiązek doręczenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, co odpowiada obowiązkowi wynikającemu z art. 109 § 1 k.p.a., a jednocześnie przepis art. 103 ust. 2 ustawy o BFG wprowadza szczególną – w stosunku do k.p.a. – definicję strony postępowania, uznając za taką wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 7-9 i art. 102 ust. 1 i 4 ustawy o BFG. Status strony postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji ma zatem – w określonych przypadkach: a) podmiot krajowy; b) oddział podmiotu mającego siedzibę na terytorium państwa trzeciego lub banku zagranicznego; c) oddział banku zagranicznego; d) instytucja finansowa, o której mowa w art. 64 pkt 2 lit. b; e) podmiot, o którym mowa w art. 64 pkt 2 lit. c i d; f) co najmniej jeden podmiot zależny będący instytucją lub bankiem.

Podkreślenia zatem wymaga, że skoro skarżący nie byli bezpośrednimi adresatami tej decyzji, nie było obowiązku doręczenia im rozstrzygnięcia. Zatem podlegali oni ogólnej zasadzie, zgodnie z którą przysługiwał im 7 dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia ogłoszenia decyzji BFG na stronie internetowej.

W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w zażaleniu, że dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, termin ten powinien wynosić trzydzieści dni, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a.

Błędnie również skarżący próbują wywieść z dyspozycji art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, iż termin na wniesienie skargi na decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji biegnie od momentu doręczenia uzasadnienia decyzji radzie nadzorczej. Skarżący, nie będąc stroną postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji, nie mogą wywodzić swojego terminu do wniesienia skargi od otrzymania decyzji przez inny podmiot.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty zmierzające do podważenia ustalenia przez sąd pierwszej instancji początku biegu terminu do wniesienia skargi. Zasadnie bowiem przyjął sąd w zaskarżonym postanowieniu, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji w sposób przewidziany w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG.

Przepis ten przewiduje, że Fundusz publikuje na swojej stronie decyzje o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8,11,12 i 17-26 ustawy o BFG lub informacje o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Tym samym ogłoszenie na stronie internetowej Funduszu informacji o przyczynach i skutkach przymusowej restrukturyzacji jest wystarczające do wypełnienia zawartego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji.

W związku z powyższym i z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów (...) zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania. Jak wynika z odpowiedzi Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na zażalenie skarżących, z wyżej wskazanych względów do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. A zatem, wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu (...) i od tej daty powinien być liczony termin do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony ta decyzją. Oceny tej nie zmienia fakt, że w dniu (...) poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z decyzji.

Z tych samych przyczyn nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 101 ust. 7 ustawy o BFG w zw. z art. 107 § 2 w zw. z art 11 ust 4 pkt. 4-5 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 k.p.a.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie informacja o przyczynach i skutkach wydania spornej decyzji z (...) ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w dniu (...) ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był (...), natomiast jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona w dniu (...) (koperta, k. 11 akt sądowych), czyli z uchybieniem terminu i dlatego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Niezasadny jest zatem zarzut błędnej wykładni art. 109 ust. 1 ustawy o BFG.

Nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu także zarzut braku pouczenia skarżących o przysługującym im prawie wniesienia skargi i terminie do jej wniesienia. Art. 112 k.p.a. przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Pouczenie takie powinno znajdować się w zaskarżalnej decyzji (art. 107 § 3 pkt 9 k.p.a.). Nie może być wątpliwości co do tego, że wymogiem tym są objęte również decyzje wydawane na podstawie ustawy o BFG. Jeżeli przyjmuje się, że już sama informacja umieszczona na stronie internetowej rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi na decyzję BFG, to w tym piśmie powinno znajdować się pouczenie o trybie wniesienia skargi oraz o terminie na dokonanie tej czynności.

Z art. 112 k.p.a. wynika szczególne znaczenie pouczenia oraz ochrona udzielona stronie, która się zastosowała do jego treści – nawet jeśli była ona wadliwa. Celem regulacji zawartej w art. 112 k.p.a. jest zatem ochrona interesu strony, która z powodu braku lub wadliwego pouczenia uchybiła terminowi wniesienia środka prawnego. Upływ terminu jest jednak okolicznością obiektywną. Brak pouczenia lub jego wadliwość, nie mogą zatem być traktowane jako okoliczności zmieniające ten fakt obiektywny, jakim jest upływ terminu przewidzianego na dokonanie określonej czynności. Treść art. 112 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że brak lub wadliwe pouczenie oznacza, że nie doszło do uchybienia terminowi. Okoliczność braku pouczenia może natomiast stanowić podstawę do przywrócenia terminu. W ten sposób zapewniona zostanie ochrona strony gwarantowana przez art. 112 k.p.a., strona nie poniesie bowiem negatywnych konsekwencji z powodu wadliwego pouczenia lub jego braku.

Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 k.p.a. lub art. 87 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W doktrynie i orzecznictwie wyodrębniły się dwa stanowiska dotyczące trybu sanowania skutków błędnego pouczenia strony lub braku pouczenia (por. m.in. M. Dyl, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 864). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela pogląd, że uchybienie terminowi niezawinione przez stronę, będące wynikiem błędnego pouczenia lub jego braku, wymaga przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu, że brak pouczenia w decyzji o prawie wniesienia skargi oznacza, że należy uznać dopuszczalność skargi i ją rozpoznać, pomimo że została wniesiona z uchybieniem terminu (por. postanowienie NSA z 25 marca 2021, sygn. akt II GZ 64/21; z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GZ 116/21; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GZ 191/21; z 29 lipca 2021 r., sygn. akt II GZ 194/21, z 10 września 2021r., sygn. akt II GZ 281/21).

Zdaniem NSA przepis art. 112 k.p.a. nie kreuje nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Błędna informacja lub brak informacji co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania, ani też sankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 112). Błędne informacje co do środka zaskarżenia bądź ich brak nie wpływają na bieg ustawowego terminu. A zatem błędne pouczenie lub brak pouczenia nie stwarza prawa do złożenia środka prawnego bez uprzedniego przywrócenia uchybionego terminu. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 jest szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego.

Na podstawie art. 112 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana ustalonych prawem reguł procedowania organów i sądów, o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji w drodze pouczeń, lecz przepisy prawa, które organy powinny prawidłowo stosować (por. wyrok NSA z 19.07.2012 r., I OSK 755/12, LEX nr 1264925). Art. 112 k.p.a. nakazuje umożliwienie jednostkom błędnie pouczonym o środkach prawnych odzyskania prawa do korzystania z nich, ale nie upoważnia do nieprzestrzegania zasady praworządności oraz równości stron.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia.