Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 16 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1639/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), odmówił E.P. (dalej: skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: SKO, Kolegium) z [...] października 2021 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że wraz ze skargą na wyżej opisaną decyzję SKO skarżąca wniosła o wstrzymanie jej wykonania ze względu na sam fakt zaskarżenia decyzji, która – w jej ocenie – nie powinna być wykonana do czasu wydania wyroku.
Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. SKO odmówiło wstrzymania zaskarżonej decyzji.
Odmawiając uwzględnia wniosku skarżącej sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd nie dokonuje oceny zaskarżonej decyzji. Natomiast warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym jest wykazanie we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno zatem wskazywać konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W ocenie WSA, skarżąca w swoim wniosku nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu wpadkowym nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu twierdzenia kwestionujące zgodność z prawem zaskarżonej decyzji czy wskazujące na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, bowiem rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie może oceniać jej zgodności z prawem.
W zażaleniu to postanowienie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika przydzielonego jej z urzędu, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuznanie, iż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że wprawdzie strona we wniosku nie wskazała szeroko argumentów uzasadniających jego złożenie, co nie oznacza jednak, że nie ziściły się przesłanki do jego uwzględnienia. Dodał, że kolejnymi decyzjami SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy, skierowaniu jej na badania psychologiczne oraz skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W ocenie skarżącej wykonanie powyższych, wydawanych w logicznym ciągu decyzji wynikłych z pierwotnie wydanej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, spowoduje wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków i znacznej szkody. Niemożność kierowania pojazdami przez skarżącą, wobec argumentacji na jaką wskazuje w skardze na decyzję, wywoła u strony istotne ograniczenia, mające wpływ na jej sytuację osobistą i ekonomiczną.
Pismem z 19 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił argumentację zażalenia wskazując, że z uwagi na zaawansowany wiek, choroby i niesamodzielność rodziców skarżąca zamieszkała z nimi celem zapewnienia im niezbędnego transportu. W efekcie strona mieszka daleko od miejsca pracy (30 km) i z powodu braku możliwości prowadzenia pojazdu boryka się z istotnymi utrudnieniami w dojazdach do pracy, co może spowodować narażenie jej na niebezpieczeństwo utraty pracy.
Organ nie zajął stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.
Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej.
Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).
Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).
Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20).
Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636).
W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku w zakresie zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej.
Powyższej oceny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Po pierwsze niejasne jest podniesione w zażaleniu stwierdzenie pełnomocnika skarżącej, że "Niemożność kierowania pojazdami przez skarżącą, wobec argumentacji na jaką wskazuje w skardze na decyzję, wywoła u strony istotne ograniczenia, mające wpływ na jej sytuację osobistą i ekonomiczną.". Otóż w lakonicznej treści skargi brak jest jakiejkolwiek argumentacji związanej z sytuacją osobistą lub ekonomiczną skarżącej. Ponadto w uzupełnieniu zażalenia pełnomocnik powołał się na okoliczności związane z trudnościami w dojazdach do pracy, co z uwagi na "wykształcenie skarżącej i sytuację na rynku pracy" może negatywnie rokować dla dalszego jej zatrudnienia. Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie zostało rozwinięte, nie wyjaśniono kim z zawodu jest skarżąca i dlaczego boryka się z problemami w dojazdach np. że wynika to z nieskomunikowania miejscowości K., gdzie zamieszkuje z rodzicami z Lesznem, gdzie pracuje.
W ocenie NSA braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, gdyż strona – poza ogólnikowymi i nieuprawdopodobnionymi stwierdzeniami – w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zatem trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61).
W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.