Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 5 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 331/22, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), odmówił T.S. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: SKO, Kolegium) z 3 lutego 2022 r. nr SKO.4107.1.2022 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że wraz ze skargą na wyżej opisaną decyzję SKO skarżący wniósł o wstrzymanie jej wykonania ze względu na trudną sytuację materialną.
Odmawiając uwzględnia wniosku skarżącego sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym jest wykazanie we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno zatem wskazywać konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący miał zatem obowiązek nie tylko dokładnego uzasadnienia wniosku, poparcia go konkretnymi twierdzeniami czy tezami, ale także stosownymi dokumentami źródłowymi, celem wykazania okoliczności przywołanych na potwierdzenie spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia mu ochrony tymczasowej.
W ocenie WSA, skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący nie dołączył, na poparcie wniosku, żadnych dokumentów potwierdzających jego trudną sytuację finansową, a także nie uzasadnił go w żaden sposób. Jedynie w treści skargi wskazał, że do postępowania przed organem pierwszej instancji (Prezydent Miasta Częstochowa) złożył dokument o zaciągniętych pożyczkach i wysokości spłacanych rat związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W ocenie WSA twierdzenie zgłoszone we wniosku, że dochód osiągany ze sprzedaży napojów alkoholowych stanowi dużą część całego dochodu osiąganego z prowadzonej działalności i jego brak doprowadzi do ograniczenia działalności gospodarczej, nie zostało uprawdopodobnione żadnymi dokumentami źródłowymi, obrazującymi sytuację finansowo-gospodarczą skarżącego, a w szczególności obrazującymi wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na tę sytuację. WSA wskazał, że nawet uwzględniając dokumenty dołączone do akt administracyjnych zawierających trzy umowy pożyczki, umowę leasingu samochodu dostawczego oraz rachunki za energię, z uwagi na to że są to dokumenty wybiórcze, przedstawiające tylko część sytuacji finansowej skarżącego, sąd nie był w stanie ustalić czy, i w jaki sposób, tj. w jakim stopniu wykonanie zaskarżonej decyzji może wpłynąć na sytuację ekonomiczno-gospodarczą skarżącego. W ocenie sądu pierwszej instancji, tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.
W zażaleniu to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie bądź zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędne ustalenie, że skarżący nie wykazał, że wykonanie decyzji narazi go na znaczne trudno odwracalne szkody, nieuwzględnienie faktu, że naruszenie ustawy o wychowaniu w trzeźwości nastąpiło bez winy skarżącego. Dodał, że zarówno na rozprawie w Urzędzie Miasta Częstochowy, jak i w piśmie z 19 maja 2020 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Częstochowy wskazywał na trapiące go choroby po wylewie, długi wynikające ze spłat pożyczek bankowych związanych z prowadzeniem sklepu. Wskazał również, że jest to sklep rodzinny, otwarty w soboty i niedziele. Utrzymanie zakazu sprzedaży alkoholu pozbawi go dochodów. Brak dochodów spowoduje zadłużenie, co może się wiązać z likwidacja sklepu (skutek nieodwracalny). Podkreślił, że przy ocenie okoliczności przemawiających za koniecznością wstrzymania decyzji należy uwzględnić fakt, że sprzedaż alkoholu przez pracownicę małoletniemu nastąpiła bez zgody i wiedzy skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.
Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej.
Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).
Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).
Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20).
Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy ponownie podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636).
W ocenie NSA skarżący nie wykazał, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niego instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji oceniając wniosek strony w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku w zakresie zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącego instytucji ochrony tymczasowej.
Powyższej oceny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu.
NSA zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji, że nawet analiza dokumentów, o których wspomina strona, znajdujących się w aktach administracyjnych, nie pozwalała na ustalenie wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację materialną (finansową) skarżącego. Skarżący wyrywkowo prezentuje swoją sytuację, z jednej strony podnosząc, że sprzedaż alkoholu stanowi znaczącą (dużą) część dochodów osiąganych z prowadzonej działalności gospodarczej, ale nawet w przybliżeniu nie wskazuje wysokości tych dochodów. Argumentacji, że jest to sklep rodzinny nie wspiera żadnym wyjaśnieniem, z kim prowadzi tę działalność, jak wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie (mogłoby wpłynąć) na sytuację rodziny.
Skarżący – wydaje się szeroko argumentować, że udzielenie mu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym jest uzasadnione – niemniej podaje wyłącznie ogólnikowe, wyrywkowe i nieuprawdopodobnione stwierdzenia, które nie mogły być dla sądu podstawą do uwzględnienia jego wniosku. A zatem trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Należy też podkreślić, że – wbrew przekonaniu skarżącego – oceniając zasadność zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie bierze pod uwagę innych przesłanek, jak tylko te wymienione w przepisie, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego sąd nie mógł uwzględnić argumentacji dotyczącej okoliczności, że sprzedaż alkoholu przez pracownicę małoletniemu nastąpiła bez zgody i wiedzy skarżącego.
W tej sprawie skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.