Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2097/08, ze skargi J. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uznania za niezgodne z przepisami prawa wybudowania osadnika betonowego, oddalił skargę.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Na wniosek J. T. z dnia 5 czerwca 2006 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania osadnika betonowego na wysokości działki wnioskodawcy nr [...] położonej w M. gm. Garwolin. W toku postępowania ustalono, że osadnik został wykonany przez Powiatowy Zarząd Drogowy w Garwolinie, przy przebudowie drogi powiatowej W. R. - M. – S. P.. Przebudowa drogi została zrealizowana na odcinku, który obejmował również teren na wysokości działki, na podstawie decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane przy przebudowie drogi.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], po stwierdzeniu nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi powiatowej. Nieistotne odstąpienia polegały na przedłużeniu rowu krytego o 5 m i budowę dodatkowego zjazdu z kostki betonowej na działkę nr [...] o szerokości jezdni 3,90 m. Odstąpienia te zostały wykonane na podstawie zgody projektanta udzielonej na planie zagospodarowania pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie.
W wyniku rozpoznania odwołania J. T. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że organ I instancji, prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzając bezprzedmiotowość sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1996/07 uchylił decyzję Mazowieckiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając w uzasadnieniu, że w postępowaniu doszło w szczególności do naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowanie. Stosownie do brzmienia przepisu art. 105 k.p.a. organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza tylko bezzasadność żądania strony. Skoro organ stwierdził bezzasadność żądania i brak przesłanek do jego uwzględnienia to zobowiązany był wykazać to w decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty, a nie umarzać postępowanie.
Ponadto Sąd stwierdził, że wobec braku merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy, że wadą niniejszego postępowania administracyjnego jest także to, że decyzje zapadły bez właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy w rozumieniu zasad postępowania administracyjnego opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., oraz z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 81 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że organ mając na uwadze, zaakceptowanie przez autora projektu odstępstwa od pierwotnej wersji projektu, zatwierdzonej w przedmiotowej dla sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę powinien dokonać oceny, czy szerokość zjazdu odpowiada projektowi, czy osadnik betonowy został zlokalizowany zgodnie z projektem, czy też w związku z wybudowaniem zawężonego w porównaniu do projektu zjazdu jego lokalizacja jest wadliwa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 września 2008 r. odmówił uznania za niezgodne z przepisami Prawa budowlanego wybudowania przez Powiatowy Zarząd Dróg w Garwolinie osadnika betonowego oraz zjazdu z drogi powiatowej na wysokości działki nr [...] położonej w Piętnem. W uzasadnieniu organ wskazał, że pierwotnie projekt budowlany przebudowy drogi powiatowej w M., na podstawie którego Starosta Powiatu Garwolińskiego wydał pozwolenie na przebudowę z dnia [...] stycznia 2005 r., przewidywał budowę rowu krytego na wysokości kilku działek, na którego początku miał być zlokalizowany osadnik betonowy w pasie drogowym na wysokości prawej granicy działki nr [...] bez wykonania zjazdu na tę niezabudowaną, wąską działkę. Jednakże w trakcie realizacji inwestycji przebudowy drogi powiatowej, którą zakończono pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2006 r. projektant mgr inż.
J. D. wyraził pisemną zgodę na planie zagospodarowania przestrzennego (kopia w aktach sprawy) oraz zawarł lokalizację graficzną dotyczącą zmiany lokalizacji osadnika betonowego przy lewej granicy działki nr [...] i przedłużenie rowu krytego o 5,00 m oraz budowę dodatkowego zjazdu z kostki betonowej. W pisemnym stwierdzeniu projektanta brak jest wymiarów zjazdu lecz na podstawie graficznej lokalizacji i wyliczeń można stwierdzić, że zjazd miał mieć szerokość jezdni ok. 3,80 m - 4,00 m.
Zgodnie z znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzą techniczną sporządzoną przez inż. E. G., "zjazd do działki nr [...] jest wykonany przez chodnik i posiada łączną szerokość 5,0 m, w tym jezdnię szerokości 3,8 m oraz zabrukowane pobocze szer. 1,2 m. Poza obrębem chodnika szerokość utwardzonej części zjazdu (kostka brukowa) wynosi 3,8 m, gruntowe pobocze 1,2 m (zieleń). Długość zjazdu mierzona od zewnętrznego lica krawężnika (krawędź jezdni) wynosi 7,8 m. Szerokość wjazdu o nawierzchni betonowej wykonana poza pasem drogowym wynosi 3,9 m. Rów kryty kończy się wybudowanym osadnikiem, który spełnia funkcję zabezpieczającą przed zamuleniem kolektora (rowu krytego)".
Zgodnie z oceną końcową ekspertyzy zjazd "spełnia warunki techniczne dotyczące szerokości zjazdu z wyraźnym rozgraniczeniem jezdni, której szerokość nie powinna być mniejsza niż 3,0 m, w tym konkretnym przypadku szerokość jezdni wynosi 3,8 m. Również szerokość całego zjazdu spełnia warunki techniczne dla zjazdów indywidualnych, gdyż zgodnie z inwentaryzacją przeprowadzoną w terenie wynosi ona 5,0 m. Osadnik również został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i spełnia swoje funkcje związane z poprawą odwodnienia, dalej występuje rów kryty otwarty służący do odprowadzenia wody w kierunku przepustu zlokalizowanego w pobliżu łuku poziomego poza strefą wykonywanych robót drogowych objętych projektem budowlanym".
W wyniku rozpoznania odwołania J. T. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zjazd został wykonany zgodnie z przepisami, a w szczególności z § 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. T., oddalił ją stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można bowiem postawić zarzut naruszenia prawa. Przedmiotem postępowania było ustalenie, czy Powiatowy Zarządca Drogi w Garwolinie wykonał zgodnie z przepisami prawa budowlanego osadnik betonowy oraz zjazd z drogi powiatowej na wysokości działki nr [...] w M..
Zgodnie z § 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430), zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze. Natomiast zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że szerokość jezdni dodatkowego zjazdu wynosi 3,90 m (protokół kontroli obowiązkowej z dnia 13 czerwca 2006 r.).
Sąd podzielił zatem stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego i brak jest podstaw do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czy też wykonania projektu zamiennego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zaś zgodnie z art. 36a ust. 6 tej ustawy to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia. W przedmiotowej sprawie fakt ten miał miejsce, zaś rów kryty, osadnik betonowy i dodatkowy zjazd z kostki betonowej zostały wykonane zgodnie z naniesionymi zmianami.
Wobec nienaruszenia przepisów Prawa budowlanego brak było podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też rozbiórki obiektu lub jego części, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo wykonania projektu zamiennego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Skargę od powyższego wyroku złożył J. T. zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego, polegające na pominięciu i niewyjaśnieniu na czym polega nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i obrazę przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w przypadku uznania, że mamy do czynienie z istotnym odstępstwem od tych warunków, co miało miejsce w sprawie niniejszej, bowiem zjazd do działki skarżącego nie był ujęty w pierwotnym projekcie budowlanym, a zmiana tego planu uznana za nieistotną nie uwzględnia faktu, że działka nr [...] w części od drogi publicznej, z uwagi na swoją szerokość 6 metrów, stanowi tylko dojazd do pozostałej części działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym o łącznej szerokości z wjazdem 27.57 metra co ma istotny wpływ na ograniczoną użyteczność i funkcjonalność tego wjazdu z uwagi na jego lokalizację.
Fakt zaniechania wydania decyzji o istotnej zmianie projektu budowlanego, pozbawił skarżącego możliwości wpływu na lokalizację tego wjazdu tj. jego usytuowanie w stosunku do szerokości działki na zetknięciu z pasem drogowym drogi powiatowej.
W konsekwencji skarżący zarzucił również naruszenie zasad postępowania administracyjnego opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. z powodu nie wyjaśnienia jaki wpływ na stwierdzenie nieistotnych zmian projektu budowlanego modernizacji drogi [...] miało toczące się postępowanie administracyjne przed Starostą Garwolińskim w sprawie ze zgłoszenia przez skarżącego w dniu 6 lipca 2005 r. zamiaru przystąpienia do budowy ogrodzenia i bramy wjazdowej od strony drogi publicznej na działkę nr [...], pominięte przy rozważaniu wszystkich okoliczności sprawy niniejszej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - przez jego niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w powołanej wyżej normie prawnej. Sąd I instancji przyjął, że dokonane przy realizacji odstępstwo ma charakter nieistotny i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nie dokonał jednak jakiejkolwiek oceny w tej kwestii, w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W przepisie tym ustawodawca enumeratywnie wskazał przypadki, w których zakres dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę przesądza, że mają one charakter odstępstw istotnych. Zgodnie z art. 36a ust. 5 odstępstwo, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, jest odstępstwem istotnym i jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
W rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że konieczność przedłużenia rowu krytego o 5 m i wykonania dodatkowego zjazdu wymagała dokonania zmian w zakresie objętym planem zagospodarowania terenu pasa drogowego. Powyższe potwierdza jednoznacznie fakt dokonania przez projektanta korekty planu zagospodarowania pasa drogowego polegającej na narysowaniu na planie usytuowania nowego zjazdu.
Kwalifikacja powyższych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego była zatem błędna. Należy mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust. 7, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), dotyczy jedynie robot budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Powyższy tryb postępowania nie dotyczy natomiast odstępstw nieistotnych. Zasadność prowadzenia postępowania w tym trybie przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1996/07, uchylając decyzję Mazowieckiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania oraz stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzje zapadły bez właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy w rozumieniu zasad postępowania administracyjnego, opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. Sąd wskazał, że organ powinien był w szczególności dokonać oceny czy w związku z wybudowaniem zjazdu do działki nr [...], zawężonego w porównaniu do przewidzianych w projekcie zjazdów, jego lokalizacja nie jest wadliwa.
Podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena powyższej kwestii ponownie została dokonana z naruszenie powołanych wyżej przepisów. Złożona w rozpatrywanej sprawie ekspertyza techniczna sporządzona przez inż. E. G. może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., nie oznacza to jednak, że organ może poprzestać na przytoczeniu jej fragmentu, nie dokonując pełnej oceny danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Jak wynika z powyższej ekspertyzy technicznej zjazd do działki nr [...] jest wykonany przez chodnik i posiada łączna szerokość 5,0 m, w tym jezdnię o szer. 3,8 oraz zabrukowane pobocze o szerokości 1,2. Ze zdjęcia nr 1 wynika jednak, że dokonane zmiany w projekcie zagospodarowania drogi polegały na przedłużeniu rowu krytego o 5 m i wykonaniu zjazdu do działki nr [...], co nie oznacza jednak, że można przyjąć, tak jak to uczyniono w ekspertyzie, że zjazd ten ma szer. 5 m. Narysowana na tym zdjęciu strzałka wskazująca na szer. 5 m wykracza z prawej strony poza gracę działki nr [...]. Powyższe potwierdza zdjęcie nr 2 i 3, z których wynika, że szerokość zjazdu w granicach powołanej działki wynosi ok. 4 m. Także z analizy zmian wprowadzonych na rysunku planu zagospodarowania pasa drogowego wynika, że wykonany w ramach odstępstwa zjazd ma szerokość mniejszą niż zjazdy na sąsiednie działki przewidziane w tym planie.
Niewyjaśnienie powyższych okoliczności nie daje podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że Powiatowy Zarządca Drogi w Garwolinie wykonał osadnik betonowy oraz zjazd z drogi powiatowej na wysokości działki nr [...], zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z § 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazuje aby obiekt budowlany projektować i budować zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W przypadku skarżącego kwestia szerokości zjazdu do jego działki jest tym bardziej istotna, bowiem jak wynika z jego oświadczenia na rozprawie prowadzi on działalność rolniczą i użytkuje maszyny rolnicze.
Analiza załączonych do akt zdjęć, a zwłaszcza usytuowanie osadnika betonowego wraz z metalową barierką w świetle stanowiącej dojazd działki nr [...] wskazuje, że dostęp do drogi publicznej w przypadku skarżącego może być utrudniony. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności oraz konieczność poszanowania zasady równości i ładu przestrzennego, nie można w rozpatrywanej sprawy zaakceptować, że wykonany dodatkowy zjazd na działkę nr [...] mógłby mieć szerokość mniejszą niż zjazdy na działki sąsiednie. Okoliczności powyższe powinny być zatem wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.