Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 797/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki z o.o. A na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: PWIS) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, PWIS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późno zm, zwanej dalej: k.p.a.), art. 235¹ ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz. U. z 2019 roku poz. 1040, zwanej dalej: k.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, zwanego dalej: rozporządzeniem) po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o.o. A utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (zwanego dalej: PPIS) z [...] marca 2019 r. nr [...] stwierdzającą u E.S. chorobę zawodową: przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka wym. w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p.
W skardze kasacyjnej Spółki z o.o. A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 235¹ k.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe ustaleń organu II instancji, iż "dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym przypadku warunki takie ją spowodowały;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz 84 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, Sąd zastąpił brak dokonanej przez organ oceny środka dowodowego w postaci orzeczenia lekarskiego, własną, nieprawidłową oceną;
- 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd uznał stan faktyczny za prawidłowo ustalony, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, a w szczególności orzeczenie lekarskie, okazało się być niewystarczająco uzasadnione i budzące wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd wreszcie nie dostrzegł, że wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego został bezzasadnie oddalony przez organ II instancji oraz że organ II instancji nie ustosunkował się do znacznej części podnoszonych przez skarżącą zarzutów;
- 4. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, będącą wynikiem braku skontrolowania czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji zgodnie ze stanem rzeczywistym;
- 5. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie orzeczenia lekarskiego, w oparciu o które organ wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, za prawidłowe formalnie, mimo iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów tego paragrafu, tj. w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz bez odniesienia się do pozazawodowych czynników mogących mieć wpływ na powstanie choroby;
- 6. § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego nie ujawniły się żadne okoliczności, które uzasadniałyby konieczność uzupełnienia orzeczenia lekarskiego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nie sposób zgodzić się z oceną Sądu, iż organy inspekcji sanitarnej wydając decyzje w przedmiotowej sprawie nie dopuściły się naruszenia reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77, 107 § 3 i art. 80 k.p.a. jak i w § 8 ust. 2 rozporządzenia bowiem orzekając o chorobie zawodowej, organ inspekcji sanitarnej winien mieć na względzie, iż orzeczenie uprawnionego lekarza, co do rozpoznania choroby zawodowej jest również środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 64 k.p.a. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii formalnej prawidłowości wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie nie wskazuje kiedy doszło do powstania zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, co ma zasadnicze znaczenie w perspektywie poz. 20/1 załącznika do rozporządzenia stanowiącego, że okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka - wynosi 1 rok.
Opinia lekarska nie zawiera żadnego odniesienia do ewentualnych pozazawodowych czynników ryzyka zespołu cieśni nadgarstka. Nie wskazano jakie są to czynniki, a także nie przeprowadzono żadnych badań, pozwalających na ich wykluczenie. Orzeczenie lekarskie przywołuje również fakt przeprowadzenia badań neurologicznych, bez opisu rodzaju badań, wyników tychże oraz wniosków, jakie wypływają z ich przeprowadzenia. Orzeczenia wskazuje, że lekarze orzecznicy nie zapoznali się z wnioskowaną przez skarżącą dokumentacją medyczną E.S. z całego okresu jej zatrudnienia.
Z uwagi na specyficzne ukształtowanie postępowania w sprawach dotyczących stwierdzenia choroby zawodowej, jedyną możliwością zakwestionowania przez skarżącą ustaleń zawartych w opinii lekarskiej było złożenie wniosku o dokonanie odpowiednich czynności przez organ, który to wniosek został przez organ niezasadnie oddalony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż organy inspekcji sanitarnej nie dopuściły się naruszenia zasad postępowania dowodowego. W sposób wyczerpujący zebrały niezbędny materiał dowodowy i prawidłowo oceniły, że okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na wydanie orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej.
Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że E.S. wykonywała pracę monotypową obciążającą kończyny górne w stawach nadgarstkowych podczas zatrudnienia w latach 1993-1997 w zakładzie Krawiectwo Produkcyjne [...] na stanowisku szwaczki oraz w latach 1997-2017 w Spółce z o.o. B na stanowiskach szwaczka, krawcowa. Została poddana badaniu uprawnionej jednostki orzeczniczej - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., Poradni Chorób Zawodowych w S. W orzeczeniu lekarskim rozpoznano chorobę zawodową, przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka wymienioną w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu. Z orzeczenia wynika, że E.S. od około 10 lat zgłaszała dolegliwości w obrębie kończyn górnych, a od 2008 r. pozostaje pod kontrolą Poradni Neurologicznej. Została skierowana na badanie ENeG [...] marca 2017 r., które wykazało cechy obustronnego zespołu cieśni nadgarstka w średnim stopniu zaawansowania, nieco silnie wyrażonego po stronie prawej.
Badanie MR kręgosłupa szyjnego z [...] stycznia 2008 r. wykazało na poziomie C4-C5, C5-C6, C6-C7 wypukliny krążków i zmiany zwyrodnieniowe. Badanie ENeG z [...] września 2018 r. potwierdziło obustronny zespół cieśni w obrębie nadgarstka z przewagą po stronie prawej z dodatnimi objawami klinicznymi. Ocena narażenia, zawodowego dokonana na etapie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego wykazała, że przez około 20 lat pracy w spółce na stanowisku krawcowa szwaczka pracownica wykonywała w sposób monotypowy czynności wymagające powtarzalnych ruchów w nadgarstkach, co stwarzało ryzyko powstania neuropatii z uciski w zakresie nerwów pośrodkowych. Dokonano oceny dokumentacji medycznej z okresu narażenia zawodowego, która potwierdziła jednoznacznie neurograficzne cechy obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstków z przewagi kończyny prawej. Lekarze orzecznicy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy na podstawie danych z dokumentacji medycznej, informacji o narażeniu zawodowym, konsultacji neurologicznej stwierdzili, że brak jest istotnych pozazawodowych czynników ryzyka.
Uznali też, że istnieją podstawy do rozpoznania co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem, przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstków. Dostrzec także trzeba, że organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy, o dodatkową opinię Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., zawierającą stanowisko w zakresie argumentacji podniesionej przez skarżącą kasacyjnie, w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaznaczyć należy, że organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2492/12, z dnia 17 czerwca 2014 r., II OSK 118/13 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1056/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola takiego orzeczenia nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego i ogranicza się do badania tego orzeczenia pod kątem formalnym.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy w sposób wszechstronny oraz wnikliwy przeprowadził postępowanie dowodowe, a orzeczenie lekarskie wydane została na podstawie właściwie sporządzonej analizy narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej. Co istotne w kontekście stanowiska skarżącej kasacyjnie lekarze orzecznicy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, biorąc pod uwagę dane z wywiadu dokumentacji medycznej, informacje o narażeniu zawodowym, konsultację neurologiczną stwierdzili brak istotnych pozazawodowych czynników ryzyka. Mając to na uwadze, jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz 84 k.p.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wzw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także § 6 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku i logicznie wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a Spółka po prostu nie zgadza się z prezentowaną tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezasadny okazał się w końcu także zarzut błędnej wykładni art. 235¹ k.p. poprzez przyjęcie, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym przypadku warunki takie ją spowodowały. W myśl art. 235¹ k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ustawodawca wskazał zatem wprost, że dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej występuje, nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem.
Przesłanka wysokiego prawdopodobieństwa związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe schorzenia, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12, z dnia 13 marca 2019 r. sygn akt II OSK 993/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 6