Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. L. i Z. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2010 r., umarzającą postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. A. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ ustalił, że B. i L. B. oraz B. B. – Ł., współwłaściciele nieruchomości położnej przy ul. K. – K. w P. pismem z dnia 19 lutego 2005 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, iż na sąsiedniej posesji przy ul. A. istnieje budynek, którego umiejscowienie w stosunku do granicy działki narusza przepisy prawa budowlanego.
W trakcie przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2005 r. kontroli zabudowy na posesji przy ul. A. w P. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania stwierdzili, iż ściana (bez otworów) garażu budynku przy ul. A. znajduje się w odległości 1,45 m od granicy z nieruchomością przy ul. K. –K., a dach tego budynku zbliża się do granicy o dalsze 95 cm.
Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. A. Organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. umorzył z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, jednakże Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił tę decyzję i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa kolejny raz umorzył postępowanie administracyjne. Organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu II instancji z dnia [...] listopada 2011 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 933/10.
Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania B. i L. B. oraz M. B. – L., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na powiększenie garażu roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] sygn. [...]. W ocenie organu, wbrew sugestiom organu I instancji zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05) nie stwierdzono generalnej niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i co za tym idzie nie wyeliminowano tego przepisu z aktu normatywnego, lecz wyrok ten miał charakter jedynie zakresowy, bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż omawiany przepis w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Dalej organ stwierdził, iż wyrok ten nie miał zatem jakiegokolwiek bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który dotyczy nie samowoli budowlanej sensu stricto, lecz realizacji zamierzenia w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co wręcz oznacza, że w przypadku odstępstw zatwierdzonego projektu budowlanego organ winien orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania.
Uzasadniając swoje stanowisko co do potrzeby kasacyjnego rozstrzygnięcia, co do bytu prawnego zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., organ wskazał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał organowi I instancji, iż należy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnić akta sprawy o informacje co do tego: o ile został powiększony przedmiotowy garaż, czy projektant "projektu powtarzalnego" wyraził zgodę na zmiany w projekcie, jaką powierzchnię nieruchomości zajmuje aktualnie budynek, jak również pozyskać decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] sygn. akt [...] dla budynku przy ul. A. w P., dziennik budowy wydany dla inwestycji objętej tym pozwoleniem budowlanym oraz inne dokumenty opisane w zaskarżonej decyzji (np. oświadczenie kierownika budowy). Ponadto zwrócił organowi I instancji uwagę na potrzebę stosowania w postępowaniu art. 10 kpa.
Decyzja organu nadzoru budowlanego II instancji została zaskarżona przez Z. i Z. L. (reprezentowanych przez pełnomocnika procesowego - adwokata) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którzy zarzucili tej decyzji nierozpoznanie istoty sprawy i niedostateczną analizę zebranego materiału dowodowego oraz naruszenie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. skarga została oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1574/10, że badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiązać należy z okresem jej realizacji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosić do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Tym samym możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ.
Sąd I instancji stwierdził, że art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi niezmiennie od daty wprowadzenia tego przepisu do ustawy, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Fakt, iż do dnia 31 maja 2005 r. art. 36a Prawa budowlanego nie wskazywał jakiego rodzaju odstępstwa mogłyby być uznane za nieistotne, a od dnia 31 maja 2004 r. wprowadzał w art. 36a ust. 5 regułę uzupełniającą w stosunku do ust. 1, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy - między innymi - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) lub charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji (pkt 3), oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, nie oznacza, że w poprzednim stanie prawnym (do dnia 10 lipca 2003 r.) zmiana powierzchni, usytuowania i kubatury obiektu budowlanego lub jego części nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia odległości garażu, rozbudowanego bez uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, od granic sąsiedniej nieruchomości nie została w ogóle zbadana przez organ I instancji pod kątem zgodności z przepisami prawa, to jest art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującego projektowanie i budowanie obiektów budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). A co za tym idzie, z warunkami, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), przy założeniu, że garaż powstał; w okresie pomiędzy 1997 a 1998 r., jak na to wskazuje protokół oględzin robót budowlanych z 15 lipca 2005 r. albo przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przy założeniu, że garaż powstał po dniu 16 grudnia 2002 r., to jest po dacie wejścia w życie nowego rozporządzenia wykonawczego.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie wskazał organowi I instancji, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnił akta sprawy o informacje, co do tego: o ile został powiększony przedmiotowy garaż, czy projektant "projektu powtarzalnego" wyraził zgodę na zmiany w projekcie, jaką powierzchnię nieruchomości zajmuje aktualnie budynek, jak również pozyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] sygn. akt [...] dla budynku przy ul. A. w P., dziennik budowy wydany dla inwestycji objętej tym pozwoleniem budowlanym oraz inne dokumenty opisane w zaskarżonej decyzji (np. oświadczenie kierownika budowy). Powyższe dane pozwolą bowiem organowi na dokonanie jednoznacznych ustaleń w sprawie i wpłyną na kierunek i sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego (rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za nietrafne uznać należy zarzuty dotyczące przyczyn "przesunięcia garażu" przez inwestorów, co miało wynikać z domniemanego przekroczenia granicy przez budynek wzniesiony na sąsiedniej nieruchomości. Okoliczności te są pozbawione doniosłości dla oceny, czy nastąpiło wykonanie robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, znaczenie ma m.in. to, czy zmieniono lokalizację budynku (jego części) w stosunku do projektu budowlanego. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego nie musiał brać tego rodzaju okoliczności pod uwagę.
Sąd I instancji konkludował, że organ nadzoru budowlanego I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy, jeżeli będzie orzekał w sprawie) oceni całokształt okoliczności sprawy, uwzględniając treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Za Fortem" w Poznaniu, przyjętego uchwałą Nr XC/10321/III/2002 Rady Miasta Poznania z dnia 25 czerwca 2002 r. Zdaniem Sądu skoro rozstrzygnięcie kasacyjne w niniejszej sprawie było trafne, nie naruszało przepisów prawa, w tym uwzględniało przy tym wytyczne zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 933/10, nie było podstaw do uwzględnienia skargi, która w konsekwencji podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. i Z. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, pomimo, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie w kontekście zmian przepisów regulujących kwestie istotnego/nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budzi istotne wątpliwości, w tym również co do zgodności z art. 32 Konstytucji RP w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 w odniesieniu do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane;
- - naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego treści nie wynika przejrzysta i nie budząca wątpliwości ocena prawna, która będzie wiązała w sprawie organy administracji publicznej.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Skarżący kasacyjnie wnieśli także o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego w ich ocenie poważne wątpliwości, to jest czy w odniesieniu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, polegającego na zmianie istotnego przepisu ustawy w trakcie trwania prac budowlanych, powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 36 a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie do 31 maja 2004 r., składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., względnie wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z art. 32 Konstytucji RP przepisów wprowadzających zmianę przepisu art. 36 a Prawa budowanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego treści nie wynika przejrzysta i nie budząca wątpliwości ocena prawna, która będzie wiązała w sprawie organ administracji publicznej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Zauważyć należy, że przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez sąd była decyzja kasatoryjna organu odwoławczego. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny skoncentrował się na rozważeniu, czy w sprawie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. umożliwiające wydanie decyzji kasatoryjnej.
Sąd I instancji wywodził, że zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i uzupełnienia akt o informację: o ile został powiększony przedmiotowy garaż, czy projektant "projektu powtarzalnego" wyraził zgodę na zmiany w projekcie, jaką powierzchnię nieruchomości zajmuje aktualnie budynek, jak również pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku położonego przy ul W. w P., dziennika budowy oraz innych dokumentów, w tym oświadczenia kierownika budowy.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że powyższe dane pozwolą organowi na dokonanie jednoznacznych ustaleń w sprawie i wpłyną na kierunek i sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które stanowiłoby podstawę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Słusznie, więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powyższe okoliczności przesądzają o wydaniu przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji. W sytuacji więc, gdy zachodziła konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie istniała możliwość wyrażenia przez Sąd oceny prawnej (z punktu widzenia prawa materialnego).
Powyższe okoliczności czynią zarzut naruszenia prawa procesowego nieuzasadnionym.
Podkreślić należy, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób prawidłowy przez organ I instancji, co skutkowało wydaniem decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy celem przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, to tym samym w sprawie nie miała miejsca subsumcja normy prawnej zawartej w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie może mieć miejsce jedynie w sytuacji uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Prawidłowość zastosowania prawa materialnego można oceniać tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012r., II FSK 2490/10).
W rozpoznawanej sprawie istniejące wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy skutkowały uznaniem przez Sąd I instancji za prawidłową decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2011 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Poznaniu przy ul. W.. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji nie była więc prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego, to jest art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, z uwagi na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższej normy prawa materialnego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważanie kwestii przedstawienia zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów tego Sądu, jak również występowanie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na obecnym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe. Możliwość skierowania wyżej wymienionych wystąpień w sprawie może powstać wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Wystąpienia te służą bowiem wyjaśnieniu kwestii prawnych nie zaś faktycznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji kontrolował decyzję organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.