Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wodzisławiu Śląskim nie stwierdził u J. L. choroby zawodowej pylicy płuc - pylicy górników kopalń węgla, wymienionej w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115).
Decyzję tą wydano w oparciu o ocenę narażenia zawodowego oraz orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej Dział Konsultacyjno-Diagnostyczny Poradni Chorób Zawodowych w Olsztynie (orzeczenie z [...] grudnia 2008 r. nr [...]) i Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera (orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]). Na tej podstawie organ orzekający ustalił, że J. L. w latach 1973 – 1999 pracował w Jastrzębskiej Spółce Węglowej SA [...] "[...]" w J. Z., jako górnik pod ziemią, gdzie w całym okresie zatrudnienia narażony był na pył węglowo-kamienny o przekroczonych wartościach dopuszczalnych. Jednakże upoważnione jednostki badawcze nie rozpoznały u J. L. choroby zawodowej pylicy płuc- pylicy górników kopalń węgla.
Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem oraz orzeczeniami lekarskimi, J. L. wniósł odwołanie, w którym domagał się przeanalizowania całości dokumentacji, która jest w aktach. Zdaniem odwołującego występująca u niego choroba powinna być uznana za chorobę zawodową.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne, co dotyczy zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich. Dalej podał, że pylica górników kopalń węgla znajduje się w załączniku do rozporządzenia pod tą samą pozycją, co w załączniku do nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest stwierdzenie istnienia występującego schorzenia, jako choroby zawodowej oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaną chorobą zawodową a środowiskiem pracy. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że J. L. pracował w latach 1973 - 1999 w przedsiębiorstwie górniczym, jako górnik pod ziemią, gdzie był eksponowany na działanie pyłu powstałego przy urabianiu węgla kamiennego zawierającego wolną krystaliczną krzemionkę w stężeniach przekraczających dopuszczalne normy. Stąd organ uznał, że ww. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy płuc.
Dalej stwierdził, że J. L. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej Działu Konsultacyjno-Diagnostycznego w Olsztynie oraz w Klinice Chorób Zawodowych i Toksykologii Oddziału Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (orzeczenie wydane po hospitalizacji), gdzie lekarze specjaliści, w konkluzjach orzeczeń, nie rozpoznali u niego choroby zawodowej pylicy płuc. Orzeczenia tych placówek zostały wydane na podstawie badań konsultacyjnych, zgromadzonej dokumentacji medycznej oraz badań RTG klatki piersiowej, w oparciu o które wskazano, że aktualny obraz RTG płuc nie daje podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Orzeczenia te w oparciu o obowiązujące przepisy rozporządzenia zachowują ważność, gdyż zakres badań i ich metodologia nie uległy zmianie.
Nadto wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego do rozpoznania pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego, wobec czego choroba ta może być rozpoznana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego. Podkreślił, że przy rozpoznawaniu pylic płuc niezmiernie istotne jest narażenie zawodowe - to jednak brak istnienia określonych skutków zdrowotnych tego narażenia uniemożliwia rozpoznanie choroby zawodowej. Podał, że podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach, pod postacią zacienień okrągłych, regularnych mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniajacych na miąższ płucny. Charakter, wielkość oraz gęstość tych zacienień porównuje się ze standardami klasyfikacji radiologicznej Międzynarodowego Biura Pracy. Wobec braku rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc nie było więc podstaw do uwzględnienia odwołania. Dodatkowo organ wskazał na wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił powyższej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że dolegające stronie schorzenie nie jest pylicą płuc, mimo że na fakt tego schorzenia wskazuje dokumentacja medyczna. Zaznaczył, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu sanitarnego jakoby nie cierpiał na pylicę płuc. Jego zdaniem diagnoza jest nietrafna albowiem leczył się na schorzenie płuc i w trakcie tego leczenia rozpoznano u niego pylicę płuc. Organ sanitarny dopuścił się więc błędu w ustaleniach faktycznych, bowiem przeprowadzone przez placówki orzecznicze postępowanie epidemiologiczne nie było wyczerpujące, gdyż nie wzięto pod uwagę dokumentacji leczenia skarżącego. W konkluzji pełnomocnik podniósł, że J. L. był przez wiele lat pracy narażony na działanie czynnika szkodliwego w postaci pyłów drażniących, co prowadzi do logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwie wpływ na wystąpienie zachorowania.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy pozwalający zasadnie przyjąć, że skarżący w całym okresie zatrudnienia tj. w latach 1973-1999 pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy płuc górników kopalń węgla, wymienionej w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., jak również nieobowiązującego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Sąd w tym zakresie podziela ustalenia i wnioski organów sanitarnych. Nadto ta okoliczność nie jest sporna.
Dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było zatem rozpoznanie tego schorzenia przez uprawnioną placówkę diagnostyczną. W związku z powyższym skarżący był badany w dwóch takich jednostkach medycznych, tj. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej Działu Konsultacyjno-Diagnostycznego w Olsztynie oraz w Klinice Chorób Zawodowych i Toksykologii Oddziału Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Lekarze tych placówek nie znaleźli podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Podkreślić należy, że orzeczenie lekarskie jednostki pierwszego stopnia zostało wydane w oparciu o zgromadzoną dokumentację medyczną, badania konsultacyjne i badania RTG klatki piersiowej z [...] września 2008 r., TK klatki piersiowej z [...] października 2008 r. oraz badanie spirometryczne.
Natomiast orzeczenie Instytutu wydano po hospitalizacji skarżącego w Klinice Instytutu w okresie od 09.03 do 13.03.2009 r., w trakcie której wykonano m.in. badania RTG klatki piersiowej, badanie spirometryczne i gazometryczne, co wynika z karty informacyjnej leczenia klinicznego z dnia 13 marca 2009 r. Jednocześnie z treści tej karty wynika, że lekarze dysponowali również zdjęciami RTG klatki piersiowej skarżącego z 19 lipca 2004., 3 marca 2006 r., 15 lipca 2007, 25 września 2008 r. oraz badaniem TK z 17 października 2008 r. Nie ulega więc wątpliwości, że oba orzeczenia lekarskie zostały wydane przez uprawnione specjalistyczne jednostki diagnostyczne na podstawie przeprowadzonych badań oraz analizy dokumentacji medycznej skarżącego Nie znajduje tym samym uzasadnienia zarzut skargi, że lekarze nie wzięli pod uwagę dokumentacji medycznej skarżącego.
W tej sytuacji zasadnie, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy przyjęły, że u skarżącego brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pylicy płuc, wobec jej nierozpoznania. Organy prawidłowo zinterpretowały prawo w odniesieniu do przedstawionych im jednomyślnych orzeczeń lekarskich.
Ponadto Sąd zauważył, że organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i może się ujawnić w każdym czasie od ustania narażenia. Dlatego pylica może się rozwinąć i być rozpoznaną także w wiele lat po ustaniu narażenia na działanie czynnika szkodliwego. Upływ czasu od ustania narażenia nie jest w tym przypadku przeszkodą do jej stwierdzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na nieuwzględnieniu faktu, że skarżący cierpi na pylicę płuc, a dolegające skarżącemu schorzenie nie jest następstwem szkodliwych warunków pracy.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, jakoby u skarżącego nie występowała choroba zawodowa. Choroba ta została wykryta u odwołującego podczas leczenia, któremu podlegał w specjalistycznych placówkach medycznych. Należy więc uznać, że odwołujący cierpi na schorzenie płuc, nadto schorzenie to ma etiologię zawodową. Zdaniem skarżącego zasadne jest zatem stwierdzenie, że to czynnik szkodliwy obecny przy wykonywaniu pracy górniczej stanowi przyczynę powstania tego schorzenia. Skarżący kasacyjnie podnosi, że skoro w środowisku tym występowały czynniki szkodliwe i przez cały okres pracy odwołujący narażony był na ich działanie, to istnieje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że pył kamienno węglowy stał się przyczyną dolegającego odwołującemu schorzenia, nadto że schorzenie to jest zawodową pylicą płuc. Dokonane przez organy sanitarne badania przeprowadzone zostały w sposób niedokładny, nie zweryfikowano wcześniej przeprowadzonych badań.
Dokonana w toku tegoż postępowania diagnostyka miała charakter rutynowy, bez wymaganej wnikliwości pozwalającej na dogłębne ustalenie przyczyn chorobowych. Bezspornym jest, że skarżący był przez wiele lat pracy narażony na działanie czynnika szkodliwego w postaci pyłów kamiennych, co prowadzi do logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie zachorowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić wniesioną skargę jedynie w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacji przedstawionymi przez stronę skarżącą.
Koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Należy, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który - zdaniem wnoszącego skargę - został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwóch formach - przez błędną wykładnię (mylne rozumienie normy prawnej), bądź przez błędną subsumcję (wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej). Autor skargi kasacyjnej powinien, więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.
Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 41/05).
Badanie skierowanej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów, o jakich mowa wyżej, wskazuje na znaczące uchybienia. Mimo, że skarga została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, zawiera uchybienia już w samym petitum skargi. Nie wskazano w niej bowiem wprost przepisów prawa materialnego i procesowego, których naruszenia miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Uzasadnienie samej skargi kasacyjnej wskazuje natomiast na zarzuty zmierzając do podważenia ustaleń dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, przy czym też nie wskazano nawet w uzasadnieniu na jakąkolwiek normę prawa materialnego i procesowego, którym uchybił zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji.
W konsekwencji wadliwego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do nich odnieść.
Przechodząc do oceny ogólnie sformułowanego zarzutu błędnego ustalenia stanu fatycznego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie cierpi na schorzenie zawodowe płuc, co pozostaje w sprzeczności z wynikami badań przeprowadzonych w trakcie leczenia skarżącego, oraz zarzutu, że Sąd pierwszej instancji pominął, fakt, że czynnik szkodliwy, który mógł spowodować schorzenie występował niemal wyłącznie w środowisku pracy skarżącego, "co uzasadnia stwierdzenie z prawdopodobieństwem graniczącym, z pewnością, że warunki pracy stanowiły przyczynę schorzenia", należało uznać, że stawiany zarzut jest chybiony.
W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników nadań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06 publikowany w CBOSA i powołane w nim orzecznictwo).
Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego np., że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk.
Nie będąc uprawniony do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/08 opublikowane w CBOSA), należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionych lekarzy orzeczników, rozstrzygnęły sprawę zgodnie z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, oceniając prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego, odniósł się do całego materiału przedstawionego zarówno przez skarżącego, jak i badań przeprowadzonych na zlecenie organów orzekających w I i II instancji. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej w sprawie we wszystkich jej aspektach, co czyni stawiany w skardze zarzut nieskutecznym.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.