Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 260 /05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. P. i W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2004 r. nakazującej B. P. i W. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr ew. 940 w L. gmina Z. z funkcji budynku zakładu produkcyjnego elementów stalowych do poprzedniej funkcji budynku gospodarczego - na podstawie art.138 § 1 pkt. 2 kpa. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania W. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w/w budynku i w tym zakresie orzekł o braku podstaw do nałożenia tego obowiązku na W. S., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżoną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. po ustaleniu podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2003 r., że na przedmiotowej działce znajduje się budynek murowany, parterowy, w którym w jednym z pomieszczeń wykonano roboty polegające na wymianie ścian z istniejących kamiennych na murowane z siporeksu i bloczków, wykonano wewnątrz wylewkę betonową oraz ustawiono wiertarki stołowe i słupowe, tokarkę, prasę mimośrodową nożyce i walce. W trakcie tej czynności W. S. / brat skarżącej/ oświadczył, że od października 2003 r. prowadzona jest w tym budynku działalność gospodarcza polegająca na produkcji drobnych elementów stalowych, a poprzednio budynek ten był użytkowany jako inwentarski. Sprawa o zmianę sposobu użytkowania tego budynku toczy się przed innym organem.
Organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia 10 stycznia 2004 r. wobec stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku i zakończenia prac budowlanych organ I instancji nakazał wstrzymać jego użytkowanie, a następnie gdy postanowienie to stało się ostateczne wydał zaskarżoną decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku. Organ odwoławczy uznał w świetle powyższych okoliczności, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wyjaśnił, że z materiału sprawy wynika, iż B. P. oraz W. S. w dniu 20 października 2003 r. wystąpili do Urzędu Gminy w Z. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Wniosek ten został przekazany do Starostwa Powiatowego w K. w dniu 18 lutego 2004 r. Inwestorzy złożyli do Urzędu Gminy w Z. w dniu 16 lutego 2004 r. projekt przebudowy tego budynku, z którego wynika, że przewidziano w nim m.in. halę produkcyjną, pomieszczenia socjalne.
Zakres projektowanych robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania jednak, aby uzyskać taką decyzję konieczne jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Odnośnie W. S., organ odwoławczy uznał w oparciu o materiał dowodowy, w tym pisma skarżącej i J. S. (matki skarżącej) - właścicielki działki, że nie może on być obciążony obowiązkiem wynikającym z decyzji organu I instancji, ponieważ tylko B. P., dla potrzeb swojej firmy złożyła wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, B. P. domagała się jej uchylenia i nakazania Wójtowi Gminy Z. wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek usługowo-socjalny. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż nie dopuściła się samowoli budowlanej, ponieważ złożyła w dniu 22 października 2003 r. wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku do właściwego organu czyli do Wójta Gminy w Z., który został jej bez podania przyczyny zwrócony. Następnie w dniu 16 lutego 2004 r. ponownie złożyła ten wniosek wraz z pełną dokumentacją budowlaną do Wójta Gminy w Z., jednak dotychczas nie został on rozpatrzony, co jest dowodem braku kompetencji tego organu. Skarżąca przyznała, że jej wniosek wraz z projektem przebudowy budynku został przekazany do Starosty K., ale traktuje to jako "zbywanie" sprawy. Podniosła, że prowadzenie działalności w zakładzie jest podstawowym źródłem utrzymania jej samej oraz jej dzieci, a wstrzymywanie tej działalności przyczyni się do likwidacji zakładu i narazi ją na dodatkowe koszty finansowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał,że skarga jest niezasadna i dlatego na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 162, poz.1270 ze zm.)oddalił ją.
W motywach tego orzeczenia wskazano,iż w związku z treścią art. 2 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz.888), który stanowi,iż w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miał przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r.
Jak podniesiono stosownie do treści przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz.2016 ze zm.)zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Według zaś przepisu art. 71 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy, zmiana taka może polegać, także na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Natomiast z treści ust. 3 art. 71 w/w ustawy Prawo budowlane wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że urządzenie w obiekcie budowlanym, wybudowanym jako budynek gospodarczy, zakładu produkującego elementy stalowe, w którym jak wynika ze skargi, zatrudniony jest pracownik, stanowi właśnie taką zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, która wymagała pozwolenia organu (w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej).Tym samym w rozpatrywanym przypadku organy prawidłowo przyjęły, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła, do Wójta Gminy w dniu 22 października 2003 r. wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na produkcyjno-socjalny, który to wniosek w dniu 16 lutego 2004 r. uzupełniła przedkładając projekt przebudowy budynku. Wniosek ten zgodnie z właściwością został przekazany do Starostwa Powiatowego w K. postanowieniem z dnia 18 lutego 2004 r. Jednak jak wynika z niekwestionowanych ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2003 r., już w październiku 2003 r., po wybudowaniu ściany zewnętrznej z siporeksu, dokonaniu wylewki betonowej, wymianie drzwi zewnętrznych i zamontowaniu maszyn w postaci wiertarki stołowej, wiertarki słupowej, tokarki, prasy mimośrodowej, nożyc, walców - skarżąca rozpoczęła w tym budynku działalność gospodarczą polegającą na produkcji elementów stalowych. Z powyższego wynika, że przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, do takiej zmiany użytkowania w istocie rzeczy już doszło.
Redakcja powoływanego przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie nasuwa żadnych wątpliwości, co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, właściwy organ w trybie art. 51 ust.1 tej ustawy, mógł nakazać skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez konieczności zobowiązywania jej do wykonania czynności, które umożliwią dalsze użytkowanie obiektu zgodnie z prawem, skoro zmiana sposobu użytkowania tego obiektu już faktycznie została dokonana i prowadzono w nim produkcję elementów stalowych.
Zdaniem Sądu I instancji zarzuty skargi w świetle powyższych rozważań są bezzasadne. Wyjaśniono, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę sposobu użytkowania zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest starosta. Prawidłowo zatem wniosek ten został przekazany do Starostwa Powiatowego.
Konkludując Sąd I instancji podkreślił, że zmieniając bez wymaganego pozwolenia sposób użytkowania budynku, skarżąca winna się liczyć ze skutkami popełnionej samowoli. Dopiero przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania umożliwi właściwemu organowi rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tego budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B. P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono
- - naruszenie przepisów postępowanie, co mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 125 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego; tj. postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatowego w K. w przedmiocie wniosku skarżącej o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczym na nieruchomości stanowiącej działkę nr 940 w miejscowości L. Wskazując na powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczym na nieruchomości stanowiącej działkę nr 940 w miejscowości L. Na poparcie skargi kasacyjnej w jej motywach wyjaśniono,iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W tej sprawie, owym innym toczącym się postępowaniem administracyjnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy, jest postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatowego w K. w przedmiocie wniosku skarżącej o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczym na nieruchomości stanowiącej działkę nr 940 w miejscowości L. Jak nawet przyznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny, w dniu 20 października 2003 r. skarżąca wystąpiła do Urzędu Gminy w Z. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wniosek ten jednak, z naruszeniem prawa, został przez organ zwrócony. Ponownie złożony wniosek z dnia 16 lutego 2004 r., został przekazany do Starostwa Powiatowego w K. w dniu 18 lutego 2004 r. Inwestorzy złożyli projekt przebudowy tego budynku, z którego wynika, iż przewidziano w nim m.in. halę produkcyjną i pomieszczenia socjalne. Powyższy wniosek jak zaznaczono do dnia dzisiejszego nie został rozstrzygnięty przez właściwy organ, co jest oczywiście rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim zaś taki stan rzeczy stanowił podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, o co skarżący wnioskował na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. W razie bowiem rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zmianę sposobu użytkowania zgodnie z jej oczekiwaniami, postępowanie w niniejszej sprawie byłoby bezprzedmiotowe, gdyż doprowadzono by do zgodności stanu prawnego z rzeczywistym. Pozwoliłoby to jednocześnie uchronić skarżącą od poniesienia znaczącej szkody, w tym do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - poprzez zaprzestanie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, co wiązałoby się z ogromnymi, niekorzystnymi skutkami finansowymi.
G. i S. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia prawa procesowego a to art.125 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści wskazanej wyżej normy, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze w wypadku, o którym wyżej mowa sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem skorzystania przez Sąd z tej podstawy, która ma związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o wskazaną wyżej podstawę powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem jak i przesłanki do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu.
Przede wszystkim za zawieszeniem postępowania w oparciu o tę podstawę prawną przemawiać będą względy ekonomii procesowej gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję i jeżeli toczy się postępowanie dotyczące tej innej decyzji (uruchomiono postępowanie w trybie nadzwyczajnym). Celowe jest również zawieszenie na tej podstawie postępowania sadowoadministracyjnego, jeżeli przed sądem administracyjnym toczy się kilka postępowań ze skarg na decyzje wydane w tej samej sprawie w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęcie w sprawie mediacji daje również podstawę do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na tej podstawie.
Mając powyższe rozważania na uwadze w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjąć należy, iż nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej przepisu art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Strona skarżąca jak wynika z prawidłowych ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji już w październiku 2003 r. po wcześniejszym dokonaniu stosownych prac budowlanych i samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkujący elementy stalowe podjęła działalność w przedmiotowym obiekcie. Tym samym bez wymagane prawem decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego przystąpiła do jego użytkowania w zmienionej formie czym niewątpliwie naruszyła przepisy art. 71 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.). Złożenie przez skarżącą już po dokonaniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w dniu 22 października 2003 r. wniosku o zmianę sposobu jego użytkowania uzupełnionego w dniu 16 lutego 2004 r. i przekazanego postanowieniem Wójta Gminy Z. z dnia 18 lutego 2004 r. według właściwości do Starostwa Powiatowego w K., w żaden sposób nie wpływa na przedmiotowe postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zakończone decyzją nakazującej inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Przede wszystkim bezprzedmiotowe jest wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji samowolnego wybudowania już takiego obiektu podobnie jak bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego po uprzedniej samowolnej zmianie dokonanej w takim zakresie. Dlatego też nie można w rozpoznawanej sprawie przyjąć, że po wydaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, kwestią prejudycjalną jest późniejsza sprawa wszczęta wnioskiem o wydanie decyzji o zmianę sposobu użytkowania budynku na działce nr Ew. 940 w L. gmina Z. Dlatego też brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można było podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, która nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeł jak w sentencji wyroku.