Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 221/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] października 2004 r., nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...], z dnia [...] lutego 2002 r., w sprawie nałożenia na M. i A. M. obowiązku przedłożenia dokumentacji, na podstawie art. 81c ust.2 i 3 Prawa budowlanego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że nie zaistniały, określone w art. 156 § 1 K.p.a., przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowienie Powiatowego Inspektora zostało wydane, w oparciu o art. 83c ust.2 Prawa budowlanego, na skutek ustaleń o nieprawidłowościach przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ zażaleniowy podkreślił, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności bada zgodność rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i A. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 29 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez niezastosowanie tego przepisu oraz naruszenie art. 124 § 1 K.p.a., przez uznanie, iż postanowienie organu pierwszej instancji zawiera podstawę prawną. Argumentowali, że w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego. W przepisie art. 29 ust.1 pkt 3 wymienia się przydomowe oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,50 m3, jako obiekty niewymagające pozwolenia na budowę.
Wobec tego, zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do kontrolowania tego rodzaju obiektu budowlanego. Brak podstawy prawnej polegał, według skarżących, na oparciu się organów rozstrzygających w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jedynie na przepisach art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 126 K.p.a., bez wskazania przepisów materialnoprawnych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył twierdzenie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., z dnia [...] lutego 2002 r.
Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według Sądu, organ nadzoru budowlanego prawidłowo ustalił, że skarżący wykonali przydomową oczyszczalnię ścieków w warunkach samowoli budowlanej. Mógł mieć zatem uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jej wykonania. Stosując art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.), organ nadzoru budowlanego nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zarzuty co do zakresu nałożonych obowiązków mogły być przedmiotem rozważań w postępowaniu zwykłym, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można było uwzględnić zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu postanowienia opartego o art. 81c ust.2 Prawa budowlanego. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosowano przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia Powiatowego Inspektora. Nadto Sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności zarzutu skarżących o braku podstawy prawnej postanowień wydanych w postępowaniu nieważnościowym.
Skargę kasacyjną wnieśli A. M. i M. M., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną oparli na podstawie naruszenia art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, w brzmieniu zgodnym z Dziennikiem Ustaw z 2000 r. Nr 109, poz.1157, przez niezastosowanie tego przepisu, na podstawie naruszenia art. 124 § 1 K.p.a., przez uznanie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje podstawę prawną jej wydania oraz na podstawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, iż organy nadzoru budowlanego podjęły czynności zmierzające do spowodowania wydania pozwolenia na budowę, mimo iż z art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, w obowiązującym wówczas brzmieniu, wynika że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.
Wobec tego, zdaniem skarżących, żądanie przygotowania dokumentacji należy uznać za naruszenie prawa. Skarżący wywodzili, że organy nie mogły wymagać wykonania obowiązku, który nie wynikał z ustawy. W konsekwencji doszło do rażącego naruszenia prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w P., na mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. polega na zaakceptowaniu braku podstawy materialnoprawnej zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną M. M., gdyż nie złożyła ona wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Postanowieniem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II OZ 125/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie M. M. na postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2005 r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka T. P. Domagała się oddalenia skargi kasacyjnej. Podniosła, że skarżący nie są rolnikami i nie prowadzą produkcji rolnej. Przepis art. 29 Prawa budowlanego, na który skarżący powołują się, nie ma, według uczestniczki, zastosowania do działki na której wykonano przydomową oczyszczalnię. T. P. dodała, iż w stosunku do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nr [...], nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez niezastosowanie tego przepisu. Przed zasadniczymi uwagami dotyczącymi tej podstawy kasacyjnej warto odnotować, że odniesienie się przez skarżącego do brzmienia tego przepisu zgodnego z Dziennikiem Ustaw z 2000 r. Nr 109, poz.1157 jest nieprecyzyjne. Pod przywołaną pozycją Dziennika Ustaw Nr 109 z 2000 r. opublikowano ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W Rozdziale 8 tej ustawy – Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe – zawarto przepis art. 59, którym wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126).
Zmiany te nie dotyczyły przepisu art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d. Brzmienie tego przepisu pozostawało niezmienione od czasu ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz.726). Zmianę w tym zakresie przyniosła dopiero ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Nie bacząc na motywy nawiązania w skardze kasacyjnej akurat do tej nowelizacji Prawa budowlanego, która nie przyniosła w spornym przepisie żadnych zmian, można przyjąć, że taki sposób doprecyzowania treści przepisu nie dyskwalifikuje zgłoszonej podstawy kasacji. Przepis art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego miał treść ustaloną tekstem jednolitym Prawa budowlanego opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2000 r. Nr 106, poz. 1126. Treść art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego zgodna z art. 59 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku (...), to treść zgodna z publikacją w Dzienniku Ustaw z 2000 r. Nr 106, poz.1126.
Skoro bowiem nowela z dnia 9 listopada 2000 r. wprowadzała pewne zmiany w Prawie budowlanym, to można przyjąć, iż niewprowadzanie zmian w pozostałym zakresie stanowi swoiste "potwierdzenie" przez ustawodawcę dalszego obowiązywania norm niezmienionych. Powyższy wywód jest o tyle konieczny, że ewentualne przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny braku jasnego przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę skargi kasacyjnej, należałoby uznać od razu wadliwość tej podstawy (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, niepublikowany).
Zarzut naruszenia omawianego przepisu art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie, nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust.2 Prawa budowlanego, obarczone było uchybieniem w postaci rażącego naruszenia prawa. Niekwestionowany jest pogląd o dowodowym charakterze przepisu art. 81c ust.2 oraz o tym, że obowiązki wynikające z dyspozycji tego przepisu nałożyć można w razie stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych albo innych naruszeń prawa budowlanego, w celu wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w tym przepisie i ukierunkowania dalszych czynności organu zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1425/98, ONSA 2002/2/71; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1367/03, niepublikowany; Zdzisław Kostka "Prawo budowlane.
Komentarz", Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2004, s. 189-190; Elżbieta Janiszewska – Kuropatwa [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", red. Z. Niewiadomski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 707-709). Oceniając zatem, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów i ekspertyz, nie naruszało rażąco prawa, Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów prowadzących postępowanie nieważnościowe, o konieczności uzyskania, w okresie, kiedy prowadzono postępowanie administracje zwykłe, pozwolenia na budowę dla spornej oczyszczalni ścieków.
Nadto, Sąd pierwszej instancji wykluczył możliwość stosowania w postępowaniu nieważnościowym proponowanych przez inwestorów przepisów, które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a które odmiennie regulowały kwestię obowiązków inwestora w trakcie procesu inwestycyjnego, dotyczącego przydomowych oczyszczalni ścieków. Sąd badał więc możliwość zastosowania wobec wykonanych robót przepisu art. 29 ust.1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, ale przyjął, że obiekt wykonany przez inwestorów nie spełnia przesłanek wymaganych tym przepisem. Nie został spełniony wymóg związania obiektu z produkcją rolną i pełnienia przez obiekt roli uzupełniającej zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W rezultacie, skoro skarżący nie zakwestionował w podstawach skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych dotyczących tych przesłanek (związanie z produkcją rolna i uzupełnianie zabudowy zagrodowej), to nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, przez niezastosowanie przepisu, który mógłby znaleźć zastosowanie tylko w razie odmiennych ustaleń faktycznych.
Gdyby zaś Sąd pierwszej instancji, w myśl argumentacji skarżącego, zastosował przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego, naruszyłby prawo materialne przez zastosowanie przepisu zawierającego normę nieodnoszącą się do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 888/04, niepublikowany).
Pozostałe zgłoszone podstawy skargi kasacyjnej nie spełniają wymogów art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi więc wskazywać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowanego; Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, Państwo i Prawo 2006/10/124; Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 387).
Zgłoszone podstawy naruszenia art. 124 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostają zatem poza zakresem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Zaznaczyć warto, iż wadliwość powołanej podstawy nie powoduje odrzucenia skargi kasacyjnej. Wadliwość ta mieści się w pojęciu braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Taki brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.