Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 104/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2018 r., nr 1615/2018, w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., dalej także: "PINB", nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr. ew. [...] i [...] od strony Zalewu Z. (działka nr ew [...].) położonych w miejscowości Z., gm. N..

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "MWINB", decyzją z dnia 18 marca 2016 r. Nr 480/2016 utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1242/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr 97/18, nakazał Międzyszkolnemu Ośrodkowi Sportowemu nr [...] w W., dalej także: "MOS", rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr. ew. [...] i [...] od strony Zalewu Z. (działka nr ew. [...]) położonych w miejscowości Z., gm. N. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r., nr 879/2018, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1781/18, uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 879/2018 z dnia 25 czerwca 2018 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 listopada 2018 r., nr 1615/2018, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 kwietnia 2018 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr. ew. [...] i [...] od strony Zalewu Z. (działka nr ew. [...]) położonych w miejscowości Z., gm. N. W skardze na powyższą decyzję Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr 97/18.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd podkreślił, że kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało zbadanie, czy organ odwoławczy - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/16 oraz wyroku tego Sądu z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/18.

W obu wyrokach zawarto wytyczne dla dalszego procedowania, które Sąd pierwszej instancji przytoczył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie podzielił stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że Międzyszkolny Ośrodek Sportowy Nr [...] w W. nie mógł być adresatem decyzji opartej o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że Międzyszkolny Ośrodek Sportowy Nr [...] w W. jest placówką oświatowo - wychowawczą, stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach.

Jest publiczną placówką wychowania pozaszkolnego prowadzoną przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy (§ 6 Statutu Międzyszkolnego Ośrodka Sportowego Nr [...] w W.). Niewątpliwe nie posiada osobowości prawnej. Powyższe nie oznacza jednak, że nie może być adresatem nakazów wydawanych w toku postępowania administracyjnego. Międzyszkolny Ośrodek Sportowy nr [...] w W. jest samorządową jednostką organizacyjną, o której jest mowa w art. 29 K.p.a.

Jak wynika ze statutu Międzyszkolnego Ośrodka Sportowego, jest on wyodrębnioną jednostką budżetową prowadzoną przez Miasto Stołeczne Warszawa i finansowaną z jego budżetu. Posiada organy mające uprawnienia do działania w imieniu jednostki pozwalające na względną samodzielność podmiotu w zakresie im przyznanym. Statut jednostki w § 20 pkt 9 stanowi, że do kompetencji dyrektora jednostki należy wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczestnikom zajęć i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez placówkę. Jednym z działań przewidzianym w Statucie, mającym na celu zapewnienie bezpieczeństwa było też ogrodzenie terenu placówki (§ 15 pkt 11). Z tego uprawnienia, jak wynika z bezspornych ustaleń, placówka skorzystała budując przedmiotowe ogrodzenia.

Sąd uznał, że Międzyszkolny Ośrodek Sportowy w ramach przyznanych mu statutem uprawnień i kompetencji mógł być stroną postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane również jako inwestor. Można było zatem skierować do tego podmiotu nakaz rozbiórki na podstawie art. 52 Prawa budowlanego jako inwestora przedmiotowego ogrodzenia.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Międzyszkolny Ośrodek Sportu nr [...] w W.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1. art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, niebędący związany zarzutami skargi, że organy obu instancji pomimo obowiązku nałożonego przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1242/16 nie ustaliły czy przesunięcie ogrodzenia nastąpiło za zgodą właściciela terenu;
3. 2. art. 45 § 1 pkt 1 lit. c.P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji niebędący związany zarzutami skargi, naruszenia przez organy przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego ustalenia własności dziełek ew. o nr [...] i [...] w dacie przesunięcia ogrodzenia;
4. 3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z § 7 ust 1 i § 53 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.) poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu I instancji było dostrzeżenie, że decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja jest dotknięta wadą nieważności polegająca na niemożności rozebrania ogrodzenia wokół placówki edukacyjnej, albowiem zgodnie z § 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia teren placówki musi być ogrodzony;
5. 4. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z § 7 ust 1 i § 53 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.) w zw. z art. 231 § 1 kk poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu I instancji było dostrzeżenie, że decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja jest dotknięta wadą nieważności polegająca na niemożności rozebrania ogrodzenia wokół placówki edukacyjnej, albowiem rozebranie ogrodzenia placówki oświatowej doprowadziłoby do działania sprzecznego z prawem, które jednocześnie zagrażałoby bezpieczeństwu dzieci i młodzieży przebywającej na terenie placówki narażając tym samym dyrektora placówki i inne osoby wykonujące decyzję na odpowiedzialność karną polegającą na niedopełnieniu obowiązków zapewnienia bezpieczeństwa dzieci i młodzieży znajdującej się na terenie placówki;
6. 5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w świetle zapisów statutu Międzyszkolnego Ośrodka Sportu nr [...] w W., może być on stroną postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r., z uwagi na to, że w aktach sprawy nie ma Statutu MOS nr [...], a dostępny na stronie internetowej MOS nr [...] dostępny jest Statut uchwalony w 2021 r., zobowiązano pełnomocnika wnoszącego kasację do przedłożenia statutów MOS obowiązujących od 2012 r.

Wykonując zobowiązanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik wnoszącego kasacje przedłożył: statuty MOS uchwalone:

1. - uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 15 września 2009 r.,
2. - uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 11 września 2012 r.,
3. - uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 13 marca 2023 r., uczestnik T. A. świadczył, że przedmiot sporu, tj. ogrodzenie na działkach [...] i [...] obr. Ew. [...] w Z., przy ul. W.9W. [...], zostało rozebrane wiosną 2022 r. Tym samym, toczące się od 29 maja 2015 r. postępowanie o wydanie nakazu rozbiórki stało się, z jego puntu widzenia, bezprzedmiotowe. Do pisma dołączył dwie fotografie dokumentujące stan na rok 2015 (sporne ogrodzenie) oraz stan obecny (brak ogrodzenia). Na rozprawie zdalnej w dniu 16 marca 2023 r. oświadczył, ze w jego ocenie postepowanie stało się bezprzedmiotowe i nie należy już wydawać wyroku w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wniosek o umorzenie postępowania nie jest skuteczny. W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczalność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, z przyczyn określonych w art. 161 § 1 P.p.s.a., przewiduje art. 189 P.p.s.a. Jednakże może to nastąpić wówczas, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (patrz: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10).

Zgodnie bowiem z art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Niezależnie od tego, czy rozebranie obiektu, w stosunku do którego wydano decyzje o nakazie rozbiórki, po wydaniu decyzji a przed wydaniem wyroku rozpoznającego skargę na tę decyzję skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania sądowego, zauważyć trzeba, że według uczestnika, do rozebrania ogrodzenia doszło wiosną 2022 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zatem możliwe uznanie, że postępowanie przed WSA w Warszawie było bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do podstaw kasacji, w pierwszej kolejności rozważyć należy zagadnienie legitymacji procesowej podniesione w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w świetle zapisów statutu Międzyszkolnego Ośrodka Sportu nr [...] w W., może być on stroną postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

W myśl art. 29 K.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Odnotować można, że jest to unormowanie podobne do art. 25 § 2 P.p.s.a., według którego, zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.

Ustawa z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej: "u.s.g.", przewiduje możliwość tworzenia jednostek organizacyjnych (art.

9) oraz podejmowanie przez Radę Gminy uchwał w sprawach majątkowych gminy, m.in. dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Zgodnie z art. 9 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W przepisie tym nie określa się, o jakiego typu jednostki organizacyjne chodzi. Pojęcie jednostki organizacyjnej oznacza więc podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa).

Tworzenie samorządowych jednostek organizacyjnych oraz uchwalanie ich statutu należy do wyłącznej kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta obejmuje wyposażania przedmiotowych jednostek w majątek. Szczegółowe zasady i tryb funkcjonowania jednostek organizacyjnych regulują odrębne przepisy. W przypadku gminnych zakładów i jednostek budżetowych – przepisy art. 10-16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305), dalej: "ustawa o finansach publicznych". Samorządowe jednostki organizacyjne działają zatem jako stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego – gminy, powiatu lub województwa, z tym że ustawa o finansach publicznych dopuszcza dodatkowo możliwość ich funkcjonowania w formie samorządowych jednostek i zakładów budżetowych (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OZ 62/22; Kazimierz Bandarzewski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym", pod red.

P. Chmielnickiego, WKP 2022, pkt 1 do art. 9; Małgorzata Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 7 do art. 25).

Powyższe przepisy należy wykładać i stosować w niniejszej sprawie z uwzględnieniem ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, Stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Z przepisu art. 3 ust. 1 wynika, że Miasto stołeczne Warszawa, oprócz zadań przewidzianych przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego, wykonuje zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta. Natomiast w myśl art. 11 ust. 2 pkt 2, do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, a w szczególności utrzymywanie placówek oświaty i wychowania, kultury, pomocy społecznej, rekreacji, sportu i turystyki, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy.

Dalsze uwagi, odnoszące się do sytuacji w niniejszej sprawie, w których omawiane będą unormowania ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać łącznie z powołanymi przepisami ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

W odniesieniu do samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami budżetowymi, norma art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. jest uzupełniona, w zakresie tworzenia zakładów, w przepisach art. 12 i art. 11 ustawy o finansach publicznych.

Według art. 12 ustawy o finansach publicznych:

1. 1. Jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują:
2. 1) ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw - państwowe jednostki budżetowe;
3. 2) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.
4. 2. Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

W myśl art. 11 ustawy o finansach publicznych:

1. 1. Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
2. 2. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.
3. 3. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej".

Jak odnotowano w piśmiennictwie, jednostka budżetowa stanowi jednostkę organizacyjną sektora finansów publicznych nieposiadającą osobowości prawnej, pokrywającą swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, odprowadzającą pobrane dochody na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WKP 2021, pkt 4 do art. 9.

Na potrzeby niniejszego wywodu uprawniona jest konstatacja, według której, z przywołanych norm wynika brak samodzielności finansowej samorządowych jednostek budżetowych.

Konieczne jest ponadto dostrzeżenie, że zasady działania samorządowych jednostek budżetowych określają także przepisy szczególne, w tym przepisy regulujące organizację oświaty.

Analizę w tym zakresie poprzedzić należy uwagą, że wiążąca jest ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/16, według której, roboty polegające na rozebraniu ogrodzenia i wykonaniu go innym miejscu, nawet przy użyciu tych samych materiałów, należy traktować jako wykonanie nowego ogrodzenia.

"Przesunięcia" ogrodzenia dokonano w 2012 r. Pozycję ustrojową MOS nr [...], a w konsekwencji możliwość traktowania MOS nr [...] jako strony i jako adresata decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu, należy zatem rozważyć w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w okresie wykonania spornego obiektu budowlanego.

W 2012 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr [...] 56, poz. 2572 ze zm.). Według art. 2 pkt 3 tej ustawy oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 109, poz. 631) międzyszkolne ośrodki sportowe są placówkami wychowania pozaszkolnego należącymi do placówek oświatowo-wychowawczych.

Według art. 5 ust. 7 tej ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1. 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2. 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
3. 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki.

Można odnotować, że podobnie unormowano obowiązki organu prowadzącego oraz status międzyszkolnych ośrodków sportowych w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy.

Jak wynika z art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2014 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872) międzyszkolne ośrodki sportowe są placówkami oświatowo-wychowawczymi.

Zgodnie z art. 2 pkt 3 Prawa oświatowego, placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego.

Przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 Prawa oświatowego stanowi, że szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast według art. 8 ust. 3, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne.

Za szkołę lub placówkę odpowiada organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 10 ust. 1).

W przepisach art. 10 ust. 1 pkt 1-7 określono, w formie katalogu otwartego, zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę w tym zakresie.

Odnotować należy, że do zadań tych zaliczono:

1. 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
2. 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki.

W dalszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.).

Co do zasady, czynności obejmujące gospodarowanie wymienia, aczkolwiek niewyczerpująco, art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wykonania robót: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: "u.g.n.".

Są to zarówno czynności prawne, czynności procesowe, jak i czynności faktyczne, geodezyjne oraz sporządzenia aktów planistycznych.

Ocena, czy Międzyszkolny Ośrodek Sportowy nr [...] w W. mógł być stroną w niniejszej sprawie uwarunkowana jest m.in. zakresem przekazanych Ośrodkowi uprawnień związanych z wykonywaniem zadania umożliwiającego rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego, kwalifikacją dokonanej przezeń czynności faktycznej oraz przedmiotu sprawy, w której czynność ta została dokonana.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że MOS nr [...] w W. jest samorządową jednostką organizacyjną, tj. wyodrębnioną jednostką budżetową prowadzoną przez Miasto Stołeczne Warszawa i finansowaną z jego budżetu. Posiada organy mające uprawnienia do działania w imieniu jednostki pozwalające na względną samodzielność podmiotu w zakresie im przyznanym. Sąd wskazał na § 20 pkt 9 Statutu, zgodnie z którym, do kompetencji dyrektora jednostki należy wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczestnikom zajęć i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez placówkę. Jednym z działań przewidzianych w Statucie, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa było ogrodzenie terenu placówki (§ 15 pkt 11). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z tego uprawnienia placówka skorzystała budując ogrodzenie.

W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, MOS nr [...] może być uznany za inwestora, o którym mowa w art. 17 Prawa budowlanego, do którego mogły być kierowane nakazy określone w art. 51 Prawa budowlanego. Inwestorem jest osoba, która decyduje o kształcie inwestycji, jej położeniu oraz o tym, z jakich środków inwestycja będzie finansowana. Oznacza to, według Sądu, że MOS nr [...], w ramach przyznanych mu Statutem uprawnień i kompetencji mógł być stroną postępowania prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego, również jako inwestor. Można było zatem skierować do tego podmiotu nakaz rozbiórki na podstawie art. 52 Prawa budowlanego.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może być zaaprobowane. Niezależnie od dalszych uwag można zauważyć, że także w świetle unormowań Statutu, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, a którego przepisy obowiązywały w dacie wykonania robot (i co do zasady nie zmieniły się w omawianym zakresie do daty wydania zaskarżonej decyzji), MOS nr [...] spełnia warunków uznania za stronę postępowania administracyjnego oraz adresata nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 52 Prawa budowlanego.

Jak wynika z § 71 Statutu MOS nr [...] w W.:

1. 1. Placówka jest jednostką budżetową, finansowaną przez m. st. Warszawa.
2. 2. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej określają odrębne przepisy.
3. 3. MOS nr [...] działa na prawach jednostki budżetowej zgodnie z przyznanym budżetem na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077).

Unormowania § 71 Statutu potwierdzają, że MOS nie jest w zakresie finansowym samodzielną jednostką organizacyjną.

Co do zasady, z powołanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty, jak i Prawa oświatowego wynika, że jako placówka oświatowo-wychowawcza MOS nr [...] nie miał w dacie wykonania robot budowlanych oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji, samodzielności w zakresie działań inwestycyjnych, w tym także odnoszących się do obiektów budowlanych.

To, że według § 15 pkt 11 Statutu (przywołanego przez Sąd pierwszej instancji) na Dyrektorze ciąży obowiązek podejmowania działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom zajęć i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez placówkę poprzez m.in. ogrodzenie terenu placówki, nie oznacza, że w odniesieniu do tego działania MOS jest samodzielny jako inwestor.

Trzeba nadto zwrócić uwagę na to, ze statuty placówek wychowania pozaszkolnego nie są uchwałami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. W dacie wykonania robót obowiązywał przepis art. 60 ustawy o systemie oświaty, a także rozporządzenie wydane na podstawie art. 60 ust. 2 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie ramowych statutów placówek publicznych (Dz.U. Nr 52, poz. 466). Pomijając treści w niniejszych rozważaniach nieistotne, zauważyć trzeba, że w statucie należało unormować kompetencje organów placówki, a nie zakres uprawnień samej placówki przekazanych placówce przez organ prowadzący.

Nadanie placówce oświatowo-wychowawczej pierwszego statutu, a także zmiana statutu przez organ szkoły (Radę Szkoły, Radę Pedagogiczna), w świetle art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie stanowiło podjęcia przez organ gminy aktu przekazującego placówce ustawowe kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem, w tym także wykonywania remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Treść przywołanych dotychczas unormowań prowadzi do wniosku, że MOS nr [...] był niesamodzielną, tak finansowo, jak i w zakresie podejmowanych działań, gminną samorządową jednostką organizacyjną, powołaną do realizacji zadań Miasta Stołecznego Warszawy, wykonując sporne ogrodzenie działał na rzecz i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego.

Poddanie MOS nr [...] wskazanym wyżej unormowaniom ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, a także charakter zadań przekazanych przez Miasto Stołeczne Warszawa, wyraźnie wskazują na to, że MOS nr [...] nie jest uprawniony do zastępowania tej Gminy w zakresie gospodarowania mieniem Gminy w pełnym zakresie, określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Uprawnione jest w niniejszej sprawie, z uwagi na zasygnalizowane wyżej podobieństwo unormowań art. 29 K.p.a. oraz art. 25 § 2 P.p.s.a., zaaprobowanie poglądu, według którego, w postępowaniu administracyjnym samorządowym jednostkom organizacyjnym przysługuje wprawdzie status strony, ale przyjąć trzeba, że wtedy gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki bezpośrednio (a nie na osobę prawną, w skład której wchodzą) obowiązków lub przyznania im określonych uprawnień (patrz: postanowienia NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OZ 62/22 i I OZ 65/22; Marta Romańska [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 16 i 18 do art. 25).

Czynnością, stanowiącą przedmiot postępowania organów nadzoru budowlanego, było wykonanie ogrodzenia.

Brak samodzielności finansowej MOS nr [...] jako jednostki budżetowej Miasta Stołecznego Warszawy, przepisy ustawy o systemie oświaty, a także ustawowe reguły gospodarowania mieniem gminnym, wskazują na to, że unormowania statutowe dotyczące MOS [...] nie pozbawiały Miasta Stołecznego Warszawy, jako organu prowadzącego, statusu inwestora. Podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie powołał się na żadne inne unormowanie, z którego wywodziłby posiadanie przez MOS nr [...] w W. statusu strony w rozumieniu art. 29 K.p.a.

Ponadto, nie jest kwestionowany pogląd, według którego, choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w Prawie budowlanym, to nie powinno nasuwać większych wątpliwości, że inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji, czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16). Brak samodzielności finansowej samorządowej jednostki budżetowej wskazuje na to, że nie dokonuje ona inwestycji z własnych środków.

W odniesieniu do czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51, powyżej przedstawione pojęcie inwestora umacnia treść art. 52 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie). Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W rezultacie należy uznać, że brak było podstaw do uznania, że MOS nr [...] był inwestorem do którego należało skierować nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jest niewątpliwe, że z uwagi na unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie było możliwe doprowadzenie wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie należało zastosować jedną z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja spełniała wymogi zgodności z prawem zarówno w zakresie podmiotowym, jak i co do przesłanek przedmiotowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.