Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 grudnia 2021 r., II SA/Bk 895/21 oddalił skargę A.D. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 3 listopada 2021 r., nr WOP.7722.96.2021.MW utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 10 września 2021 r., nr INB.7355.23.2021, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., zobowiązał A.D. do wstrzymania robót budowlanych przy budowie wiaty produkcyjnej usytuowanej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S., gm. [...], jednocześnie informując go o możliwości złożenia wniosku o legalizację wiaty produkcyjnej oraz w przypadku legalizacji ww. obiektu budowlanego kategorii XVIII o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, która została wyliczona na kwotę 250000,00 zł.
A.D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że rozbudowa dwóch budynków gospodarczych poprzez połączenie je blachą trapezową stanowi wiatę, podczas gdy za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian;
- 2) art. 49d w zw. z art. 59f p.b. poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie kategorią obiektu budowlanego jest kategoria XVIII (tj. wiata), podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy, jak i pisemnych wyjaśnień samego zainteresowanego wprost wynika, że rozbudowa i połączenie dwóch budynków gospodarczych służy jako miejsce składowania bel ze słomy i siana, a tym samym prawidłową kategorią, jaką winna być przypisana, jest kategoria II, zgodnie z załącznikiem p.b.;
- 3) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, podczas gdy organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję zaniechał dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie po doręczeniu przez skarżącego w zakreślonym przez organ terminie pisemnych wyjaśnień nie rozważył całego materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do nieuwzględnienia w opisie stanu faktycznego okoliczności związanych z rozbudową istniejących budynków gospodarczych.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, występując równocześnie o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionej podstawie.
Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia PWINB poddanego w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zastosowanie powyższej regulacji Sąd I instancji oparł na zaakceptowaniu ustalenia PWINB, że wykonany przez skarżącego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S. obiekt budowlany (wiata) wymagał wystąpienia przez inwestora przed jego zrealizowaniem o pozwolenie na budowę, wobec czego odstąpienie od tego wymogu przez skarżącego prowadziło do dopuszczenia się przez stronę samowoli budowlanej, której sposób legalizacji podlega procedurze określonej art. 48 ust. 1 p.b.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na wadliwość dotykającą podstawy faktycznej rozstrzygnięcia orzekającego o wstrzymaniu budowy na podstawie ww. przepisu, albowiem – wbrew twierdzeniom skarżącego - ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a., a przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające pozostaje zgodne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., znajdującym swoje rozwinięcie w treści wymienionego w skardze kasacyjnej art. 77 k.p.a.
Wskazując na nieuwzględnienie w opisie stanu faktycznego "okoliczności związanych z rozbudową istniejących budynków gospodarczych", skarżący kasacyjnie w całości pomija dowody potwierdzające wykonanie robót budowlanych prowadzących do budowy wiaty, która w dacie dokonanej kontroli służyła do przechowywania maszyn i urządzeń potrzebnych do obróbki drewna w ramach prowadzonej przez skarżącego na działce nr ew. [...] w S. działalności produkcyjnej (tartak). Sporządzony przez PINB protokół oględzin z 16 kwietnia 2021 r. (k. 9 akt adm.) wskazuje, że sporny obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach 15,00 m x 5,50 m posiada dach jednospadowy kryty blachą trapezową, z tego materiału została wykonana tylna ściana wiaty oraz częściowo ściana frontowa. Okoliczność, że wiata została wykonana w wolnej przestrzeni pomiędzy istniejącymi budynkami sprawiając, iż ww. budowla i oba budynki w oparciu o swoje powiązanie funkcjonalne stanowią jeden obiekt (zakład) przeróbki drewna nie oznacza, że samowolnie zrealizowana wiata może być kwalifikowana jako obiekt stanowiący wynik rozbudowy istniejących z obu jej boków budynków, jeżeli ustalenia organu znajdujące swoje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej potwierdzają, iż jest ona obiektem cechującym się względem nich samodzielnością konstrukcyjną.
Trudno przypisywać doniosłość twierdzeniu wskazującemu, że sporny obiekt nie jest wiatą, ale stanowi "faktyczne poszerzenie" sąsiadujących z nim obiektów, jeżeli argumentacja skargi kasacyjnej mająca w założeniu tenże wniosek uzasadnić nie nawiązuje prawidłowo do znaczenia pojęć, którymi posługują się przepisy prawa budowlanego. Jakkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została zamieszczona obszerna analiza terminów, którymi ustawodawca posłużył się w art. 3 pkt 1-3 p.b. i cech charakterystycznych obiektu budowlanego będącego wiatą, tym niemniej stanowi ona wyłącznie powielenie fragmentu jednego z orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6 marca 2018 r., II SA/Bk 517/17), za którym nie podążało odniesienie zamieszczonych w wyroku wniosków interpretacyjnych do konkretnych uwarunkowań rozpatrywanej sprawy.
Potwierdzają powyższe uwagi skarżącego akcentujące, że obiekt budowlany objęty skargą "w żadnej mierze nie jest odrębnym budynkiem, w zasadzie nie jest w ogóle samoistnym budynkiem [...]", gdy niesporne ustalenia przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji w żaden sposób na tę kwalifikację nie wskazywały, ponieważ opierały się na uznawaniu wiaty za rodzaj budowli. Podobnie ocenić należy wykazywanie w wyjaśnieniach skargi kasacyjnej, że powstały obiekt ma być "poszerzeniem i połączeniem już istniejących budowli", podczas gdy to właśnie tym obiektom a nie spornej wiacie należało przypisać charakter obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 2 p.b. (budynek).
Jeżeli skarżący szeroko akcentuje w skardze kasacyjnej, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie jej na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiaty wiążący budowlę trwale z gruntem, czemu towarzyszy nieposiadanie przez nią nośnych przegród zewnętrznych, to niewątpliwie wiata stanowiąca przedmiot podjętych przez organy nadzoru budowlanego czynności wskazany warunek w pełni spełnia.
Nieskuteczne jest zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. Powyższy przepis stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem skarżącego, naruszenie powyższego przepisu przez Sąd I instancji ma związek z dokonaniem jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że rozbudowa dwóch budynków gospodarczych poprzez połączenie je blachą trapezową stanowi wiatę. Tak określona przez skarżącego wadliwość tymczasem nie może być wiązana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., albowiem charakter błędu, jaki ma związek z nieprawidłowym ustaleniem rodzaju robót budowlanych wykonanych przez inwestora i niewłaściwym ich odniesieniem do cech charakteryzujących poszczególne postaci obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.) nie mieści się w zakresie zastosowania powołanego przez skarżącego przepisu.
Odrębną kwestią jest nieistnienie w kontrolowanej sprawie dotyczącej wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnym zrealizowaniu przez skarżącego wiaty podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 p.b. oceniane jest według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 p.b., co do zasady, nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19; wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 314/18; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., II OSK 104/17; wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 109/18).
W stanie prawnym obowiązującym w dacie realizacji spornej wiaty (lata 2012-2013) powołany przez skarżącego w podstawie skargi kasacyjnej przepis normował zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych (o wysokości piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin), stąd w całości odrzucona musi być przedmiotowa adekwatność zamieszczonej w nim regulacji do okoliczności rozpatrywanego przypadku. Odwołanie się przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku do parametru 35 m2 charakteryzującego maksymalną powierzchnię zabudowy wiaty (oraz parterowego budynku gospodarczego i garażu) nawiązuje w sposób bezpośredni do brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. nadanego temu przepisowi na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
Powyższe działanie stanowi uchybienie, nie ma ono jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, jeżeli prawidłowo poczynione przez PWINB ustalenia trafnie wskazywały na to, że budowy wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy 82,50 m2 w rozważanym okresie ustawodawca nie zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 49d w zw. z art. 59f p.b. Powyższa regulacja normuje szczegółowe zasady wymiaru opłaty legalizacyjnej w zależności od charakteru naruszenia przypisanego inwestorowi. Przepis art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi, że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 p.b. oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 59f ust. 3 p.b., kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Nie cechuje się wadliwością stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym sporna wiata powinna zostać objęta kategorią XVIII. Argument, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany został wybudowany w celu wykorzystywania go do produkcji rolnej nie ma znaczenia przy określeniu wysokości opłaty legalizacyjnej, jeżeli jego aktualne przeznaczenie nie ma związku ze składowaniem w nim bel ze słomą i siana, ale wiata służy powiększeniu powierzchni produkcyjno-magazynowej prowadzonego przez skarżącego zakładu obróbki drewna.
Czynnikiem determinującym zakwalifikowanie danego obiektu do jednej z kategorii wskazanej w załączniku do p.b. jest funkcja, jaką dany obiekt pełni, którą odnosić należy do aktualnego przeznaczenia obiektu w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego, jeżeli uległo ono zmianie po wybudowaniu obiektu.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.