Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 10/08, oddalił skargę D. i T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. i T. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, usytuowanego przy ul. [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 grudnia 2005 r. D. i T. B. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Po przeprowadzeniu czynność kontrolnych i zebraniu materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wydał decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku.
W dniu 6 lipca 2007 r. inwestorzy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. twierdząc, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wniosku organ wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również naruszenia innych przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ wyjaśnił ponadto, że na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., którą udzielono pozwolenia na rozbudowę ww. budynku, inwestorzy zostali zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tym zatem przypadku nie miał zastosowania 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu liczony od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja odmawiająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie odwołujących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył art. 10 k.p.a., gdyż nie zawiadomił inwestorów o prawie do wypowiedzenia ostatniego słowa i nie wyznaczył terminu do końcowego zapoznania się z aktami. Wnioskodawcy nie mogli więc zrealizować swego uprawnienia do złożenia wniosków dowodowych i wykazania legalności przedmiotowego obiektu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Organ prowadzący postępowanie administracyjne rażąco naruszył także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż tylko ogólnikowo wskazał, że obiekt jest posadowiony nielegalnie, nie wyjaśnił na jakiej podstawie poczynił takie ustalenia, w jaki sposób obliczył niezgodne z prawem powiększenie obiektu oraz dlaczego przyjął, że jest to istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na specyfikę postępowania nieważnościowego i podniósł, że inwestorzy dokonali rozbudowy przedmiotowego budynku z istotnymi odstępstwami, w rozumieniu art. 36a ust 1 i ust 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 1999 r. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlano prawidłowo odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku stosując normę określoną w art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, co z kolei oznacza, że decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana przez organ odwoławczy w postępowaniu nieważnościowym jest prawidłowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. i T. B. stwierdzając, że jest ona bezzasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy decyzja kończąca to postępowanie nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1−7 k.p.a., a zatem organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.
Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji będące odstępstwem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., zobowiązuje organ nie tylko do wykazania, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany, rażący, natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że nie można było uznać za rażące, tj. niemożliwe co pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, naruszenia art. 10 k.p.a., wprawdzie organ nie pouczył stron o prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, ale uchybienie to, w ocenie Sądu I instancji, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że budynek, co do którego skarżący złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie, został wzniesiony z istotnymi odstępstwami, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku.
Odstępstwa polegały na zmianie charakterystycznych parametrów zabudowy, tj. powierzchni zabudowy − poprzez zwiększenie długości i szerokości budynku. W takiej sytuacji organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie, skoro inwestorzy nie dysponowali decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Sąd nie zgodził się również z zarzutem rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja posiada wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym artykule.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli D. i T. B., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi złożonej w tej sprawie, w sytuacji gdy prawidłowo stosując przepisy postępowania Sąd I instancji winien uwzględnić skargę i uchylić postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję usługową w Poznaniu, na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzący postępowanie administracyjne rażąco naruszył art. 10 k.p.a., ponieważ nie zawiadomił wnioskodawców o prawie do wypowiedzenia ostatniego słowa oraz nie wyznaczył terminu do końcowego zapoznania się z aktami. Działanie takie w postępowaniu, z którym wiążą się duże restrykcje oraz znaczące skutki prawne, prowadzi do pozbawienia wnioskodawców podstawowej gwarancji ich czynnego udziału w postępowaniu. Wnioskodawcy nie mogli zatem zrealizować swego uprawnienia do złożenia wniosków dowodowych i wykazania legalności przedmiotowego obiektu, a zatem, w ich ocenie, jest to rażące naruszenie prawa, nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem skarżących organ dopuścił się również rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie organ jedynie ogólnikowo wskazał, że wybudowany obiekt jest posadowiony nielegalnie oraz nie wyjaśnił, na jakiej podstawie poczynił te ustalenia, w jaki sposób obliczył niezgodne z prawem powiększenie obiektu, nie wyjaśnił również, dlaczego przyjął, że jest to istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę.
Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwiało, zdaniem skarżących, kontrolę zaskarżonej decyzji i jest rażącym naruszeniem prawa procesowego. Dlatego też skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu, że wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie stanowią żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób lakoniczny i bez głębszego uzasadnienia odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził jedynie, że naruszenie powołanego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w postępowaniu nadzwyczajnym. Dlatego też, w ocenie skarżących, Sąd stosując prawidłowo normę prawną wynikającą z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. winien stwierdzić, iż organ administracji publicznej naruszył rażąco przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uchylić zaskarżone postanowienie. Nie czyniąc tego i oddalając skargę, rażąco naruszył te przepisy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż to strona składająca skargę kasacyjną wyznacza granice kontrolowania zaskarżonego wyroku pod względem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym, ale tylko w granicach wyznaczonych zarzutami tej skargi. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego jej sporządzenia przez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie w samej skardze. Stwarza to wymóg powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia naruszenia tych przepisów a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy (art. 174 i 176 p.p.s.a.).
Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona ustawowych elementów uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wyżej podane sformalizowanie skargi kasacyjnej jako środka zaskarżenia, obwarowana została przymusem adwokackim lub radcowskim wynikającym z art. 175 § 1−3 p.p.s.a. − dla zapewnienia poziomu zgodnego z wymogami ustawowymi.
Zgodnie z brzmieniem art. 176 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej ma przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Konieczne jest też szczegółowe wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną nie może konkretyzować zarzutów, nie może domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.
Wymogów wyżej określonych nie spełnia przedmiotowa skarga kasacyjna mimo jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika.
Autor skargi kasacyjnej zaznaczył wprawdzie na wstępie, iż wnosi ją od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.03.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 10/08 oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., to precyzując dalej stanowisko oświadcza, że "przedmiotową decyzję zaskarża w całości i wnosi o:
- – uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- – ponadto wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego".
Zaskarżonej decyzji autor skargi kasacyjnej zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy − art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy stosując prawidłowo przepisy postępowania Sąd winien uwzględnić skargę i uchylić postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji.
Tak sprecyzowana skarga kasacyjna stanowi zaprzeczenie wszystkich wymogów prawnych określonych art. 174, 176 p.p.s.a. Wbrew wymogom art. 174 autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej z podstaw określonych art. 174 pkt 1 bądź pkt 2 p.p.s.a.
Podając granice zaskarżonego aktu − autor podał, iż zaskarża w całości decyzję i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Ponieważ zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść tylko od wydanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zaskarżenie skargą kasacyjną decyzji organu, jak to czyni autor niniejszej skargi kasacyjnej. Precyzując zarzuty odnosił je także pod adresem zaskarżonej decyzji, jednak w ostatecznym wniosku domagał się uchylenia "postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego".
Zważywszy na fakt, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie postanowienie, zaś przedmiotem skargi kasacyjnej mógł być tylko wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego − stwierdzić należy, iż przedstawiona wyżej skarga kasacyjna nie odpowiada ustawowym wymogom prawnym wyżej wskazanym. Wyklucza to możliwość dokonania jakiejkolwiek oceny prawnej słuszności skargi kasacyjnej. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, co na wstępie rozważań zaznaczono, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, które winny odnosić się do zaskarżonego wyroku − nie ma możliwości dokonania oceny prawnej zaskarżonego wyroku, gdy zarzuty dotyczą "decyzji − a wnioski postanowienia organu, którego w ogóle nie wydawał jako orzeczenia kończącego postępowanie".
Z powyższych względów skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił z mocy art. 184 p.p.s.a.