Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1053/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie ze skargi M. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora C. Sp. z o.o. S.K.A., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. (dalej PINB) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. K. w W., na terenie Dzielnicy P., stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu oraz po analizie złożonych dokumentów. Z czynności tych wynikało, że przedmiotowy budynek nadaje się do użytkowania. Budynek ten został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] lutego 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym, położonego przy ul. K. w W., kat. obiektu XIII.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1690 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r. poz.1409 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r.

Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając, że w sprawie tej organ wojewódzki nieprawidłowo zastosował art. 59 ust. 7 p.b.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 59 ust. 7 p.b. jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. zawęża krąg stron postępowania na etapie oddawania obiektów do użytkowania do inwestora i wyłącza tym samym możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał na utrwalony pogląd, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie tylko w ściśle określonych stanach faktycznych i prawnych. Dotyczy to sytuacji, w których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje zamierzenie inwestycyjne zgodnie z tym pozwoleniem.

Od ww. postanowienia GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K. i Z. K., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a p.b. oraz w zw. z art. 59a p.b. i w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu, podstawową kwestią jest interpretacja art. 59 ust. 7 p.b. Analizując wykładnię organów Sąd nie uwzględnił argumentu odnoszącego się do autorytetu NSA oraz argumentu o oczywistości wykładni językowo-systemowej omawianego przepisu ustawy i przyjął odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, które uznał za spójne, zarówno na poziomie wykładni systemowej art. 59 ust. 7 p.b., przepisów k.p.a. i Konstytucji RP, jak i wykładni funkcjonalnej oraz celowościowej.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego - legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Sąd nie podzielił argumentu, że o zakresie wykładni i zakresie zastosowania omawianego przepisu przesądza ostatecznie jedynie uznanie go za wyjątek od art. 28 k.p.a. W tej sprawie uznanie kluczowej roli wielorodzajowej wykładni prawa oznacza, w ocenie Sądu, że zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. do sytuacji skarżących będzie prawidłowe, gdy podmiot stosujący prawo (organ, sąd) upewni się, że wybranie wyjątku (lex specialis), a nie art. 28 k.p.a. (lex generalis) jest uzasadnione celami art. 59 ust. 7 p.b. oraz miejscem w systemie prawa i funkcjami innych istotnych norm prawnych. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że skarżący mieli przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji i uprawdopodobnili zarazem, że w procesie wykonania przedmiotowego obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ustalenie jak znaczne są te odstępstwa, to zadanie organów nadzoru architektoniczno-budowlanego, a nie skarżących. Aby tego dokonać, konieczne jest jednak wszczęcie, a następnie rzetelne przeprowadzenie postępowania, o które wnioskowali skarżący. Odmowa wszczęcia takiego postępowania uzasadniona powołaniem się na oczywistość art. 57 ust. 9 p.b. stanowi, w opinii Sądu, naruszenie prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dostrzegł wad rozumowania i uchybień w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, przez co naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia o oddaleniu skargi, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na nietrafnym uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ustalenia stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 7 p.b.;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania:
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art.138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a poprzez uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznania, że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, nie dostrzegając wad i uchybień w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji i niewłaściwie ocenił zasadność odmowy przyznania skarżącym statusu strony w sytuacji, gdy postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji było prawidłowe, gdyż organ I instancji dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowych ustaleń w zakresie niezbędnym dla właściwej oceny posiadania przez skarżących przymiotu strony;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a i art. 156 § 1 k.p.a oraz w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ rozpoznający zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z przyczyn podmiotowych powinien zbadać czy w procesie budowy obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę, a następnie ustalić, czy konsekwencją tych odstępstw powinno być utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności postanowienia MWINB, podczas gdy organ nie dokonując ustaleń w tym zakresie na tym etapie postępowania nie naruszył przepisów postępowania i podjął prawidłowe rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
5. - art. 141 § 4 in fine w zw. art. 138 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy i zakresem orzekania przez organ II instancji w sprawie zażalenia na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a które mogą mieć wpływ na wynik sprawy i doprowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, z uwagi na ich moc wiążącą dla organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż w sprawie zachodzi nieważność postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:

1. 1. nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie możności obrony swych praw inwestora C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W., wcześniej C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w W., będącej zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a uczestnikiem postępowania na prawach strony, albowiem:

a/ jako uczestnika postępowania na prawach strony zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. wadliwie nie uznano i nie zawiadomiono inwestora lecz nieprawidłowo uznano za uczestnika postępowania komplementariusza inwestora:

(komplementariusz) – C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka - tak karta akt nr [...] oraz karta akt nr [...] akt sprawy;

(inwestor) – C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W.;

b/ WSA w Warszawie niezgodnie z art. 67 § 3 p.p.s.a. oraz art. 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 117 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.; dalej k.s.h.):

1. - nie dokonał doręczenia odpisu skargi małżonków K. oraz wezwania na rozprawę (zgodnie z zarządzeniem z k.
2. 1) - ani do komplementariusza ani do inwestora,
3. - nie dokonał doręczenia odpisu wyroku na prawidłowe dane inwestora - zarówno co do nazwy, jak i adresu,
4. - mimo, że adresy siedziby obydwu w/w spółek są takie same, nie ma to żadnego znaczenia dla ustalenia nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie statusu uczestnika postępowania Inwestora i z uwagi na niedoręczenie mu odpisu skargi małżonków K. oraz wezwania na rozprawę oraz odpisu wyroku,
5. 2. naruszenie przepisów postępowania:
6. a) art. 33 § 1 p.p.s.a - przez jego niezastosowanie i nie uznanie inwestora C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. za uczestnika postępowania,
7. b) art. 67 § 3 p.p.s.a., art. 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 117 k.s.h. przez jego wadliwe zastosowanie - doręczanie korespondencji na rzecz niewłaściwego podmiotu i na adres niewskazany w Rejestrze Przedsiębiorców na dzień wysłania pisma (zmiany w zakresie adresu wpisane do KRS w lipcu 2016 r.), poprzez wybiórcze doręczanie pism, pierwszym pismem w sprawie było otrzymanie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w dniu [...] października 2016 r. przez komplementariusza inwestora,
8. c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 59 ust 7 p.b., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. w wyniku błędnego uznania, że GINB naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, nie dostrzegając wad i uchybień w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji i niewłaściwie ocenił zasadność odmowy przyznania skarżącym statusu strony, podczas gdy postanowienie GINB utrzymuje w mocy prawidłowe postanowienie organu I instancji, który na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie niezbędnym dla właściwej oceny posiadania przez skarżących przymiotu strony,
9. d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez wadliwe uznanie, że organ rozpoznający zażalenie przeprowadził postępowanie w sposób niezapewniający wydania prawidłowego rozstrzygniecie i bez oceny zasadności odmowy przyznania skarżącym małżonkom K. statusu strony, podczas gdy:
10. - organ odwoławczy prawidłowo oparł rozstrzygnięcie się na przepisach art. 59 ust 7 p.b. oraz na art. 61a § 1 k.p.a.,
11. - organ odwoławczy nie powinien był i nie mógł badać czy w procesie budowy obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę ani ustalać, czy konsekwencją tych odstępstw powinno być utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności postanowienia MWINB,
12. e) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nie wskazaniu, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie dotyczy przepisów z zakresu stwierdzenia nieważności art. 156 -159 k.p.a.,
13. f) art. 145 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na związaniu organu oceną prawną i zaleceniami wykraczającymi poza zakres postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie tj. ocena czy doszło do odstępstw w procesie budowy;
14. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
15. a) błędną wykładnię art. 59 ust. 7 p.b. w zw. z art. 157 § 3 oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż:
16. - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności sprawy administracyjnej której przedmiotem postępowania jest uzyskanie pozwolenia na budowę przymiot strony mogą posiadać jeszcze inne podmioty niż inwestor,
17. - ocena kto posiada interes prawny w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie powinna być dokonywana w oparciu o art. 28 k.p.a., w związku z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego, co skutkowało wadliwym uznaniem, iż skarżący mieli status strony oraz że nie istnieje podmiotowa przeszkoda uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności,
18. b) niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ustalenia stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 7 p.b.,
19. c) błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. polegająca na uznaniu, iż art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz że nie znajduje zastosowania zasada lex specialis derogat legi generali, podczas gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie zrealizował proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem, a w ocenie organu I instancji i organu odwoławczego nie zachodziły istotne odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę skutkujące naruszeniem warunków pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi:

1. 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2. 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3. 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4. 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5. 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6. 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wyprowadzony z podstawy wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 33 § 1 i art. 12 p.p.s.a. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Stosownie zaś do art. 12 p.p.s.a.: "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma zatem fakt, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji C. Investments Sp. z o.o. S.K.A. jako inwestorowi. Spółka ta została następnie przekształcona – stosownie do uchwały nr 3 z dnia 23 stycznia 2015 r. – w podmiot działający pod firmą C. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. Komplementariuszem tej Spółki była m.in. C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Pomimo podobnej nazwy są to więc dwa różne podmioty.

Jak wynika z akt sądowych, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w charakterze uczestnika postępowania uczestniczyła C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc komplementariusz inwestora, a nie inwestor, którym jest C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w postępowaniu sądowym nie brał udziału uprawniony podmiot – C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W., będący inwestorem, a w jego miejsce błędnie w postępowaniu sądowym za uczestnika postępowania uznano jego komplementariusza.

Powyższe sprawia, że uzasadnione podstawy ma podniesiony w skardze kasacyjnej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. zarzut nieważności postępowania wyprowadzony z podstawy wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zauważyć przy tym wypada, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. okoliczność ta stanowi jednocześnie podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku braną pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyłącza rozpoznanie postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2271/14).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem skarżący w I instancji nie mieli żadnego wpływu na okoliczności, które doprowadziły do uwzględnienia skargi kasacyjnej.