Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P. K. i P. P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. W uzasadnieniu wskazano, że P.K. i P. P. reprezentowani przez radcę prawnego B. Ć.-T. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. Jak wynika z akt sprawy, w tym dokumentów załączonych do skargi, skarżący wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia 15 czerwca 2010 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Biura Rady Miejskiej w S. w dniu 16 czerwca 2010 r.
Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w S. podjęła w dniu 29 września 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustosunkowania się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza że nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wystąpienia przez skarżących z takim wezwaniem.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro Rada Miejska w S. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie datowane na dzień 15 czerwca 2010 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Biura Rady Miejskiej w S. w dniu 16 czerwca 2010 r., to skarga powinna być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, tj. najpóźniej w dniu 16 sierpnia 2010 r. Tymczasem skarga sporządzona została w dniu 21 października 2010 r. i nadana przesyłką pocztową w dniu 5 listopada 2011 r. Oznacza to, że skarga została zarówno sporządzona, jak i wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.
Zaznaczyć należy, że rada gminy (rada miejska) nie ma kompetencji do przedłużania terminu do rozpoznania złożonego wniosku o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyczyny nie zajęcia przez radę stanowiska w terminie 60 dni nie zmieniają faktu, że odpowiedzi tej w terminie nie udzielono.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że bez względu na przyczyny nie zajęcia w sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06). Stąd uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 7 lipca 2010 r. i z dnia 25 sierpnia 2010 r. w przedmiocie przedłużenia terminu ustosunkowania się do wezwania, nie mają wpływu na bieg terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika P.K. i P. P. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 3 tej ustawy oraz w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071 j.t.) w zw. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, w szczególności na skutek wadliwego przyjęcia, iż bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, następuje w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia, w przypadku gdy organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie po upływie 30 dni od daty jego wniesienia, chociaż w świetle postanowień art. 35 § 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. organ może załatwić sprawę szczególnie skomplikowaną (a z taką mamy do czynienia w tym przypadku) "nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", a nawet po upływie tego terminu, jeżeli powiadomi strony o przyczynach zwłoki, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy.
Powyższe naruszenie prawa materialnego, zdaniem kasatora, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego wyniku WSA w Krakowie ustalił, iż skarżący złożyli skargę po upływie ustawowego terminu, a w konsekwencji ją odrzucił.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. w zw. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, w szczególności na skutek wadliwego przyjęcia, iż:
- a) do wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady Miejskiej w S. nie mają zastosowania w pełnym zakresie przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw, a w szczególności przepisy w zakresie uprawnienia tego organu do przedłużenia terminu załatwienia takiego wezwania;
- b) termin do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Rady Miejskiej w S. rozpoczął swój bieg od dnia wniesienia przez skarżących wezwania z dnia 16 czerwca 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa, chociaż otrzymali odpowiedź na to wezwanie w dniu 6 października 2010 r., udzieloną z zachowaniem terminów wynikających z wyżej wymienionych przepisów k.p.a., a zatem ich skarga do WSA w Krakowie wniesiona w dniu 5 listopada 2010 r., została złożona w ustawowym 30-dniowym terminie od otrzymania odpowiedzi na wyżej wymienione wezwanie.
Powyższe naruszenie prawa materialnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego wyniku WSA w Krakowie ustalił, iż skarżący złożyli skargę po upływie ustawowego terminu, a w konsekwencji ją odrzucił. Strona skarżąca wniosła ponadto o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałego na tle zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego zagadnienia prawnego:,,Czy trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zachowany, jeżeli odpowiedź organu na to wezwanie zostanie doręczona stronie - w okolicznościach uzasadnionych postanowieniami art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. - po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania?".
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przyjętym przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu, przytoczona w skardze podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadzają się przede wszystkim do oceny, czy skarżący w niniejszej sprawie złożyli skargę w ustawowym terminie czy też po jego upływie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona może wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 1591, poz. 142 z późn. zm.) po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w terminie wskazanym w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Kwestia ta została przesądzona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07 (opubl. w ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60).
Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a stanowi, że w przypadkach o którym mowa w treści art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Zatem z przepisu tego wynika, że strona może wnieść skutecznie skargę w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji kiedy udzielono na nie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni liczony od dnia wniesienia tego wezwania.
Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu tego sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W ocenie Sądu termin ten (sześćdziesięciodniowy) ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06, niepubl. i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09, LEX nr 600094).
W ślad za Sądem I instancji wskazać również należy, że do wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, że pismo o wezwaniu skarżących do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 czerwca 2010 r. wpłynęło na dziennik podawczy Biura Rady Miejskiej w S. w dniu 16 czerwca 2010 r., czego skarżący kasacyjnie nie kwestionują. Zatem, zgodnie z dyspozycją przytoczonego wyżej przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a, od tej daty rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do skutecznego złożenia skargi. Termin ten upłynął z dniem 16 sierpnia 2010 r. i do tego czasu skarga nie została złożona, a w trakcie jego biegu nie została doręczona skarżącym odpowiedź organu. W tej sytuacji, skoro odpowiedź na wezwanie została skarżącym doręczona już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, to termin ten nie został przerwany, a tym samym nie rozpoczął biegu termin trzydziestodniowy. W świetle powyższego rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż skarga nadana przesyłką pocztową w dniu 5 listopada 2011 r. była spóźniona.
Zasadnie przy tym wskazał Sąd I instancji, że rada gminy (rada miejska) nie ma kompetencji do przedłużania terminu do rozpoznania złożonego wniosku o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyczyny niezajęcia przez Radę stanowiska w terminie 60 dni nie zmieniają faktu, że odpowiedzi tej w terminie nie udzielono. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że bez względu na przyczyny niezajęcia w sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06). Z tego powodu uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 7 lipca 2010 r. i z dnia 25 sierpnia 2010 r. w przedmiocie przedłużenia terminu ustosunkowania się do wezwania, nie mają wpływu na bieg terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego.
W zaistniałym stanie rzeczy za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 1591, poz.142 z późn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 3 tej ustawy oraz w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a. w zw. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. w zw. 53 § 2 p.p.s.a.. Wbrew podniesionym przez skarżących zarzutom naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieuzasadniony jest również zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wystąpienie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o przedstawienie zagadnień prawnych, budzących - zdaniem wnioskodawcy – poważne wątpliwości.
Stosownie bowiem do art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z tego przepisu wynikają dwie istotne kwestie procesowe. Po pierwsze w rozpoznawanej sprawie musi pojawić się zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości w znaczeniu obiektywnym. Po drugie, skoro skargę kasacyjną czy zażalenie rozpoznaje sąd, to ocena czy w danej sprawie występuje zagadnienie prawne wymagające wykładni w szczególnym trybie należy wyłącznie do tego sądu, nie zaś do innych uczestników postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przekazania podniesionego przez skarżącego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.