Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 980/11 oddalił skargę R.O. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 16 czerwca 2011 r. skarżący dokonał zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego (wiaty) mającego pełnić funkcję ogródka piwnego na działce nr 1 przy ul. P. w Szczytnie.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Szczycieński zobowiązał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia przez wskazanie daty przystąpienia do planowanych prac (minimum 30 dni od dnia złożenia uzupełnienia do zgłoszenia) oraz daty rozbiórki obiektu (nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu), a także przez złożenie poprawnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z podaniem daty jego wypełnienia i ze wskazaniem dokumentu z którego wynika uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością.
Wobec nieuzupełnienia zgłoszenia organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., podjętą na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), wniósł sprzeciw.
W odwołaniu od decyzji skarżący zakwestionował prawidłowość żądania przez organ uzupełnienia zgłoszenia.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] października 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Szczycieńskiego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt sprawy, w szczególności rysunków technicznych załączonych do zgłoszenia wynika, że "ogródek piwny" objęty zgłoszeniem jest w rozumieniu przepisów techniczno -budowlanych wiatą o powierzchni całkowitej 69,6 m2. Wobec tego, że obiekt ten ma być wzniesiony jako tymczasowy to z uwagi na jego powierzchnię zgłoszenie budowy może być przyjęte jedynie stosownie do dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zgodnie z którym "pozwolenia nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu".
Tymczasem skarżący nie wskazał w zgłoszeniu ani daty rozpoczęcia robót, ani daty rozbiórki wiaty. Podał jedynie, że przewidywany termin rozpoczęcia robót nastąpi po 30 dniach od daty złożenia zgłoszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że takie określenie terminu byłoby wystarczające gdyby chodziło o obiekt o powierzchni zabudowy do 25 m2 (art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego). Skoro zgłoszenie dotyczy jednak budowy obiektu wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego to stosownie do tego przepisu w zgłoszeniu należy określić dzień rozpoczęcia robót i termin rozbiórki obiektu.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w dołączonym do zgłoszenia oświadczeniu inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brakuje danych dotyczących daty jego wypełnienia i określenia z jakiego dokumentu wynika uprawnienie inwestora. Oświadczenie to zatem w ocenie organu odwoławczego również wymagało uzupełnienia.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucił, że nie było podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia w zakresie terminu rozpoczęcia robót i daty rozbiórki obiektu. Argumentował też, że jego obowiązek ograniczał się do złożenia oświadczenia w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności wykazywania tego uprawnienia. Ponadto poddał w wątpliwość zachowanie przez organ 30-dniowego terminu do wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenił, że w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do wniesienia sprzeciwu. Uznał, że dokonane przez skarżącego zgłoszenie wymagało uzupełnienia w zakresie określonym w postanowieniu organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że co do zasady rozpoczęcie procesu inwestycyjnego poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, który zawiera katalog obiektów i robót budowlanych podlegających, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, obowiązkowi zgłoszenia. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć inwestycyjnych drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem.
Z powyższych przepisów Sąd I instancji wywiódł, że określenie w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót (z podaniem daty dziennej, a nie przybliżonej, potencjalnej), jak też terminu rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, jest niezbędnym składnikiem zgłoszenia budowy takiej inwestycji. Przesądza o tym literalna wykładnia normy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Użyty zwrot "dzień rozpoczęcia" oznacza konkretny dzień podjęcia robót, zaś zwrot "nie później niż przed upływem 120 dni" oznacza jedynie maksymalny termin użytkowania obiektu, co nie jest równoznaczne z rzeczywistym terminem użytkowania, z kolei zwrot "przewidzianych do rozbiórki w terminie określonym w zgłoszeniu" określa datę rozbiórki podaną w zgłoszeniu, nie później niż 120 dni. Zgłoszenie, w którym nie określono daty rozpoczęcia robót i terminu rozbiórki wymaga zatem uzupełnienia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
W przypadku odmowy uzupełnienia organ winien wnieść sprzeciw zgodnie z ust. 5 tego przepisu. Sąd wyjaśnił, że zgłoszenie budowy tymczasowego obiektu budowlanego bez podania przewidzianego okresu jego użytkowania i terminu rozbiórki może świadczyć o tym, że jest to obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wzniesiony na okres dłuższy niż 120 dni licząc od daty rozpoczęcia budowy, a zatem wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Zgłoszenie takiej budowy z kolei na okres dłuższy niż 120 dni dawałoby organowi podstawę do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność za prawidłowość przyjęcia zgłoszenia, czyli za brak wniesienia sprzeciwu, ponosi organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z istoty zaś i definicji tymczasowego obiektu budowlanego podlegającemu zgłoszeniu wynika, że to inwestor określa przewidziany okres użytkowania i rozbiórki takiego obiektu, który nie może przekraczać 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W przeciwnym razie gdyby wskazany okres przekraczał 120 dni, budowa tego obiektu wymagałaby pozwolenia na budowę.
Zatem aby organ mógł dokonać oceny zgłoszenia skarżącego i ustalić czy obiekt rzeczywiście podlega zgłoszeniu, czy też wymaga pozwolenia na budowę koniecznym było podanie przez skarżącego dnia rozpoczęcia budowy wiaty i dnia jej rozbiórki. To właśnie podanie konkretnej daty (dziennej) rozpoczęcia prac budowlanych, jak i terminu rozbiórki determinuje charakter tymczasowego obiektu budowlanego wskazując czy jego budowa winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, czy też nie.
Oceniając zasadność żądania uzupełnienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd I instancji potwierdził stanowisko organów, że brak wskazania daty jego złożenia świadczy o niekompletności oświadczenia. W przeciwieństwie do organów przyjął jednak, że nie było podstaw do żądania podania przez skarżącego dokumentu z którego miałoby wynikać jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznał natomiast, że ta okoliczność nie miała znaczenia dla ostatecznego załatwienia sprawy, gdyż organ z uwagi na wyżej wskazane braki zgłoszenia zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu skargi związanego z niedochowaniem przez organ 30- dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego Sąd I instancji stwierdził, że termin ten z uwagi na konieczność uzupełnienia zgłoszenia uległ przedłużeniu i ostatecznie został zachowany.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, skarżący wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie jego skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 i ust. 6 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego należy wskazać dzień rozpoczęcia robót i termin jego rozbiórki. Przywołując treść art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego skarżący argumentował, że w momencie dokonania zgłoszenia ustawodawca nie wymaga podania konkretnej daty rozpoczęcia robót. Artykuł 29 ust. 1 pkt 12 określa jedynie ramy czasowe trwania obiektu tymczasowego (120 dni od rozpoczęcia budowy obiektu określonego w zgłoszeniu), a definicji obiektu tymczasowego nie można zastosować do treści zgłoszenia, gdyż to co powinno zawierać zgłoszenie określa art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny.
Skarżący podważa uprawnienie organu przyjmującego zgłoszenie do żądania od inwestora określenia ram czasowych istnienia tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego podnosząc, że treść art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie.
Stanowiska tego nie można podzielić.
Oceniając zgłoszenie organ architektoniczno – budowlany ma obowiązek sprawdzenia, czy przewidziana do realizacji inwestycja (budowa lub inne roboty budowlane) mieści się w katalogu obiektów i robót wymienionych w art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 Prawa budowlanego, a wymagających tej formy reglamentacji administracyjnej. Braki w tym zakresie uniemożliwiające organowi ustalenie, jaki rodzaj inwestycji jest przedmiotem zgłoszenia podlegają uzupełnieniu w trybie wskazanym w art. 30 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Termin "roboty budowlane" jest w ustawie Prawo budowlane pojęciem szerszym od "budowy". Definicje obu terminów zawarte są w jej art. 3 pkt 6 i 7. Wynika z nich, że w pojęciu "robót budowlanych" mieści się także budowa, przez którą należy rozumieć m. in. wykonywanie obiektu w określonym miejscu.
Z powyższego wynika, że określenie rodzaju robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje także wskazanie rodzaju obiektu budowlanego, który ma być wybudowany na podstawie zgłoszenia. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie obiektem tym był tymczasowy obiekt budowlany organ obowiązany był ustalić czy chodzi o taki tymczasowy obiekt budowlany, który wymieniony jest w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, czy też o taki, którego okres użytkowania będzie przekraczać 120 dni od dnia rozpoczęcia robót.
Prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska odwołał się do definicji zawartych w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego. Wśród bowiem kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zdefiniowanych w ustawie w art. 3 pkt 5 wyodrębnione zostały obiekty, których realizacja wymaga na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zgłoszenia. To wyodrębnienie nastąpiło, jak wynika z art. 29 ust. 1 ustawy według kryterium czasowego ich użytkowania (do 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu). Brak wskazania w zgłoszeniu daty rozpoczęcia robót budowlanych i terminu rozbiórki obiektu uniemożliwia organowi ustalenie czy przedmiotem zgłoszenia są roboty budowlane polegające na budowie obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, czy też tymczasowego obiektu budowlanego innego nieograniczonego tym terminem. Brak ten wymagał uzupełnienia w trybie właśnie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego gdyż mieścił się w pojęciu rodzaju robót budowlanych, które inwestor musi określić.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że konieczność wskazania przez inwestora terminów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 wynika z istoty i charakteru zgłoszonej inwestycji. Można jedynie dodać, że obowiązek określenia w zgłoszeniu ram czasowych użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego wywołuje pewne konsekwencje prawne i właśnie chęć ich uniknięcia może skłaniać inwestorów do próby podważenia prezentowanego stanowiska. Dostrzec bowiem należy, że po upływie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce obiekt tymczasowy przestaje być obiektem legalnym i staje się samowolą budowlaną z wszelkimi tego konsekwencjami. W odróżnieniu jednak od typowej samowoli budowlanej w przypadku takiego obiektu nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego i wydania nakazu rozbiórki.
Przyjmuje się bowiem, że termin rozbiórki takiego obiektu lub przeniesienia go w inne miejsce wynika ze zgłoszenia, a obowiązek jego rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.).
Z powyższego wynika, że zgłoszenie realizacji tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 musi zawierać wskazanie konkretnej daty rozpoczęcia robót budowlanych i termin rozbiórki obiektu lub przeniesienia go w inne miejsce. Podanie w zgłoszeniu tych okoliczności jest konieczne nie tylko ze względu na brzmienie w/w przepisu, ale również ma na celu sprawniejsze i szybsze wyegzekwowanie zobowiązania inwestora do rozbiórki obiektu w określonym czasie, zobowiązania, co wymaga podkreślenia, zawartego w zgłoszeniu, które w istocie daje uprawnienie do skorzystania z tej wygodniejszej i uproszczonej formy reglamentacji administracyjnej, jaką jest zgłoszenie. W jednym z komentarzy do ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że wskazanie w zgłoszeniu terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego lub przeniesienia go w inne miejsce jest samozobowiązaniem się inwestora do usunięcia obiektu z danego miejsca w przewidzianym terminie i bez ingerencji właściwych organów (por. Prawo Budowlane Komentarz pod red.
A. Glinieckiego, LexisNexis, Wydanie 1, 2012 r., str. 216). Autorzy tej publikacji trafnie także dostrzegli, że jak wynika z doświadczenia, tymczasowe obiekty budowlane są najtrwalsze i organy mają największe problemy z ich rozbiórką lub z usunięciem z miejsca, w którym zostały posadowione. W rozpatrywanej sprawie milczące przyjęcie zgłoszenia skarżącego bez określenia elementów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego tj. daty rozpoczęcia robót i terminu rozbiórki obiektu, a ze wskazaniem jedynie, że rozpoczęcie robót nastąpi po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia powodowałoby, że inwestor mógłby stosownie do art. 30 ust. 5 rozpocząć roboty w okresie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Tym samym organ nie miałby żadnej możliwości ustalenia ram czasowych istnienia tymczasowego obiektu budowlanego zgłoszonego w oparciu o dyspozycje art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy na okres nieprzekraczający 120 dni.
Prowadzi to do ostatecznego wniosku, że wykładnia przepisów prawa materialnego przeprowadzona przez Sąd I instancji w celu kontroli legalności decyzji utrzymującej w mocy sprzeciw wniesiony do zgłoszenia skarżącego była prawidłowa.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu (art. 183 § 2 i 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 przywołanej ustawy.