Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 701/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 4,55 m x 2,20 m + 6,10 m x 9,00 m, wysokości 5,40 m, przylegającej od strony południowej do zabudowań gospodarczych zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina Z., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył t. S., zaskarżając go w całości i na podstawie at. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zarzucił mu:
- 1. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ drugiej instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonania jego wszechstronnej, całościowej oceny, niewyjaśnienia sprzeczności przez organ pierwszej i drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zawartych w piśmie [...] Konserwatora Zabytków z ustalonym stanem faktycznym, niewyjaśnienia przesłanek odmowy przez Konserwatora Zabytków wydania pozytywnej opinii;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust 2 Prawa Budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez PINB) poprzez uznanie, że proces legalizacyjny w niniejszej sprawie jest niemożliwy, podczas gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowalnych, bowiem wbrew twierdzeniom [...] Konserwatora Zabytków sporny budynek stał we wcześniejszym okresie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów wskazując m.in., że sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że słusznie uznały organy, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem bez zgody [...] Konserwatora Zabytków, przy czym organ ten pismem z dnia [...] lutego 2020 roku stwierdził, że realizacja przedmiotowych robót narusza przepisy i wymagania dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami, w celu doprowadzenia do zgodności z wymogami konserwatorskimi konieczna jest rozbiórka obiektu. Organ ochrony konserwatorskiej wskazał ponadto, że teren ten powinien być wolny od zabudowań, gdyż nie ma żadnych przesłanek historycznych, które mogłyby świadczyć o istnieniu w tym miejscu jakiejkolwiek zabudowy.
Zatem w ocenie konserwatora zabytków budowa (rozbudowa) obiektu skarżącego naruszała przepisy ustawy o ochronie zabytków. Powyższe ustalenia, twierdzenia organu konserwatorskiego stoją w opozycji z ustalonym stanem faktycznym przez organy I i II instancji, bowiem budynek został wybudowany jeszcze w latach 80-tych, czego organy nie kwestionowały, a wręcz uznały że budynek ten istniał, został rozebrany a następnie rozbudowany, o czym świadczy cały wywód odnośnie kwestii, że budowa nie stanowi remontu. Nadto organy powołują się na wydane skarżącemu pozwolenie na remont.
Sąd w uzasadnieniu wskazał, że materiał zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że skarżący dokonał rozbudowy w postaci nowej części budynku istniejącego wcześniej o zmienionych parametrach charakterystycznych takich jak wysokość i szerokość, kubatura i powierzchnia zabudowy. Z protokołu załączonego do akt sprawy wynika, że budynek gospodarczy na działce [...] został rozbudowany w miejscu rozebranego starego budynku o powierzchni ok 25 m2 (jak pozostałe komórki w tym ciągu). Powyższe świadczy, że budynek sporny od dawna stał, co stanowi sprzeczność z ustaleniami organu konserwatorskiego, który jako podstawę odmowy wskazał wcześniejsze nieistnienie zabudowania. Organ I jak i II instancji nie wyjaśnił dostatecznie tej kwestii, nie wezwał organu konserwatorskiego do wyjaśnienia sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym. Organ konserwatorski nie wskazał żadnych innych przyczyn dlaczego budynek stanowiący samowolę budowlaną nie można zalegalizować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na wstępie należy odnieść się do niewłaściwie postawionych zarzutów. W niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust 2 prawa budowlanego.
Wskazane przepisy są adresowane do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Dlatego podkreślić należy, że ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej lub materialnej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego czy prawem budowlanym.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).
W sprawie stan faktyczny został należycie ustalony przez organy nadzoru budowlanego i słusznie zaakceptowany przez sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że dokonał rozbudowy części budynku gospodarczego o wskazanych na wstępie uzasadnienia wymiarach i, że na tę rozbudowę nie uzyskał wcześniej pozwolenia na budowę. Niesporne jest również to, że nieruchomość w miejscowości [...] (działka nr [...]) gmina Z., na której wzniesiono obiekt, znajduje się na terenie zespołu pałacowo-folwarcznego, który jest ujęty w wykazie zabytków, sporządzonym w celu założenia gminnej ewidencji zabytków. Inwestor na wykonanie prac nie miał zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. T. S. zarzuca organom nadzoru budowlanego jedynie to, że nie wyjaśniły "przesłanek odmowy przez Konserwatora Zabytków wydania pozytywnej opinii".
Przypomnieć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzący sprawę niniejszej samowoli budowlanej zwrócił się do konserwatora zabytków o udzielenie informacji w sprawie wymagań konserwatorskich dla opisanej wyżej inwestycji. Do pisma został dołączony protokół kontroli z [...] kwietnia 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z [...] lutego 2020 r. (k. 12 akt administracyjnych organu I instancji) stwierdził, że realizacja przedmiotowych robót narusza przepisy i wymagania dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami. W celu doprowadzenia do zgodności z wymogami konserwatorskimi konieczna jest rozbiórka obiektu.
Ponadto organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że teren ten powinien być wolny od zabudowań, gdyż nie ma żadnych przesłanek historycznych, które mogłyby świadczyć o istnieniu w tym miejscu jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie konserwatora zbytków budowa (rozbudowa) obiektu skarżącego kasacyjnie narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków. Wbrew zarzutom inwestora [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzasadnił dlaczego samowola budowlana nie może być zalegalizowana. Jest on wyspecjalizowanym organem, który zatrudnia pracowników z wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych o specjalistycznej wiedzy. Ma rację sąd wojewódzki, że organy nadzoru budowlanego wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiadają samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości konserwatora zabytków.
Co więcej, organy te są związane w tym zakresie stanowiskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z tych względów niezasadne są zarzuty naruszenia przez organy orzekające art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa budowlanego. Od [...] lipca 2003 r. (nowelizacja prawa budowlanego) stworzono możliwość legalizacji samowoli budowlanych, lecz nie wszystkich i nie w każdych warunkach co wynika z brzmienia art. 48 ust. 2 Ustawy prawo budowlane. Można zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (brzmienie z daty orzekania przez organ I instancji).
Niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej rozbudowanej części budynku gospodarczego z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie nie pozwala na legalizację wzniesionego przez skarżącego kasacyjnie obiektu. Nie ma przy tym znaczenia, że budynek gospodarczy na działce [...] został rozbudowany w miejscu rozebranego starego budynku o powierzchni ok. 25 m2. Na zakończenie już tylko zauważyć należy, że niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że "budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku.