Uzasadnienie
[...] sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) wydał decyzję nr [...] którą powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej: Pr. bud.), nakazał T.S. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 4,55m x 2,20m + 6,10m x 9,00m, wysokości 5,40m, przylegającej od strony południowej do zabudowań gospodarczych zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], wzniesionej bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszająca przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz podjęte ustalenia. Organ wskazał między innymi, że w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2019 r. w miejscowości [...], ustalono, że w zachodniej części działki znajduje się budynek gospodarczy złożony z komórek lokatorskich, służących potrzebom współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Obiekt ten ma szerokości 4,55m, wysokości 2,30m. Jego południowa część została rozebrana, w miejsce, której dobudowano nową, murowaną część o szerokości zmiennej skokowo. Odcinek bezpośrednio przylegający do istniejącej zabudowy ma długość 2,20m i szerokość 4,55m (utrzymano szerokość części istniejącej). Kolejny odcinek długości 9,00m ma szerokość 6,10m. Całość posiada wspólny dach: dwuspadowy o pokryciu z blachy fałdowej. Wysokość części dobudowanej wynosi 5,40m. Osadzono w niej drwi wejściowe, bramy wjazdowe i stolarkę okienną.
Całość robót realizowano w okresie od 2007r. do 2017 r. Inwestorem był T.S., który oświadczył, że dokonał zgłoszenia robót, obejmujących "remont budynku gospodarczego". PINB wskazał, że z uwagi na to, iż przedmiotowa rozbudowa budynku gospodarczego nie jest budynkiem wolno stojącym oraz że jej powierzchnia zabudowy przekracza 35m2, to jej budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dalszej części uzasadnienia organ powiatowy wskazał, że na podstawie pisma Wójta Gminy z [...] maja 2019 r. znak: [...] (stanowiącego odpowiedź na wniosek PINB w odrębnym postępowaniu, dotyczącym inwestycji na tej samej działce) ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w szczególności zachowane zostały odległości od granicy działki określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).
Następnie pismem z [...] listopada 2019 r. organ powiatowy wystąpił do Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie zgodności dokonanej rozbudowy z przepisami z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W odpowiedzi pismem z [...] lutego 2020 r. znak: [...] organ ten wyjaśnił, że nieruchomość w miejscowości [...] (działka nr [...]), znajduje się na terenie zespołu pałacowo-folwarcznego, który jest ujęty w wykazie zabytków, sporządzony w celu założenia gminnej ewidencji zabytków. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., nr 75, poz. 474) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 Pr., wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w takim wykazie.
Analizując zgodność inwestycji z wymaganiami konserwatorskimi Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, iż realizacja przedmiotowych robót "narusza przepisy i wymagania dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami; w celu doprowadzenia do zgodności z wymogami konserwatorskimi konieczna jest rozbiórka obiektu (...)".
Wobec powyższego, uznając, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia oraz nie posiadają akceptacji Konserwatora Zabytków, PINB nakazał T.S. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.S.. W odwołaniu wskazał, że jego budynek dobudowany został przez były PGR w latach 80-tych o niestandardowych wymiarach do istniejącej zabudowy. T.S. oświadczył, że budynek gospodarczy został jedynie wyremontowany, wstawiono bramę oraz wymieniono dach z jednospadowego na dwuspadowy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB.
Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pr. bud. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w stosunku do tej zasady w art. 29 ww. ustawy wprowadzono wyjątki. Przepis ten zawiera enumeratywnie określony katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Większość obiektów i robót budowlanych w nim wymienionych, dla zgodnego z prawem wykonania, wymaga przeprowadzenia uproszczonej procedury w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki.
Z przytoczonego przepisu wynika, że budynek gospodarczy może być zrealizowany bez pozwolenia na budowę, jedynie na podstawie zgłoszenia, ale taki obiekt musi być wolno stojący. Natomiast określenie "wolno stojące" parterowe budynki gospodarcze, garaże (...) należy rozumieć w ten sposób, że obiekty te posiadają wyłącznie własne elementy nośne oraz pomiędzy nimi a istniejącą zabudową istnieje wolna przestrzeń (nie tworzą one ciągu zabudowań). Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10.04. 2019 r., sygn. akt IISA/Po 1022/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl). WIBN wskazał, że w przedmiotowej sprawie, co zostało jednoznacznie ustalone, dokonano rozbudowy w postaci nowej części budynku istniejącego wcześniej o zmienionych parametrach charakterystycznych, takich jak: wysokość i szerokość, a co za tym idzie - również kubatura i powierzchnia zabudowy.
Przy czym fakt dokonania zgłoszenia robót, obejmujących "remont budynku gospodarczego" nie uprawniał inwestora do wykonania robót, podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Pr. bud., pod pojęciem "remont" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Niewątpliwie zatem w ocenie WIBN, zgłoszenie z [...].06.2008 r. nie opisywało rzeczywistych zamiarów inwestorów, a w konsekwencji zrealizowana rozbudowa obiektu budowlanego stanowi samowolę budowlaną co do której organy nadzoru budowlanego powinny podjąć określone prawem środki w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Z kolei zaś, jeżeli inwestor prowadzi roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a zakres odstępstw od zgłoszenia wskazuje, że wykonanie robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawo budowlane (wyrok Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26.09.2019 r., sygn. akt 11 SA/Ga 284/19, LEX nr 2725528). Ponadto wyjaśnić należy, ze roboty budowlane w postaci remontu obiektu budowlanego muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (np. fundamentów). Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zalicza się do budowy.
Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07.04.2011 r., sygn. akt II OSK 582/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
WINB wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 48 ust. 1 Pr. bud. W ramach postępowania w trybie ww. artykułu należało zbadać, czy obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Należy wyjaśnić, że pojęcia "do stanu zgodnego z prawem" nie można ograniczyć tylko do przepisów techniczno-budowlanych, ale także przepisów odrębnych m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku spełnienia ww. przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien wstrzymać postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3, wymaganych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu.
Jeżeli natomiast budowa obiektu budowlanego lub jego części jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany, jak wynika z treści art. 48 ust. 1 i 2 Pr. bud. - bez potrzeby wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 - wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Mając powyższe na względzie WINB podzielił stanowisko PINB, iż w omawianym przypadku brak było możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Ustalenia organu I instancji dotyczące zgodności realizacji rozbudowy budynku gospodarczego w miejscowości [...] z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wskazują, że obiekt ten zrealizowany został z naruszeniem przepisów ww. ustawy. Zważyć bowiem należy, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie zespołu pałacowo-folwarcznego, który jest ujęty w wykazie zabytków, sporządzony w celu założenia gminnej ewidencji zabytków. Z powyższego wynika, że wykonanie przedmiotowych robót, które z uwagi na zabytkowy charakter terenu, na którym znajduje się budynek, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o wyrażeniu zgody na wykonanie tych prac wydaną przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z całą pewnością na wykonane prace inwestor nie uzyskał tak zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków jak i nie udzielono mu wymaganego pozwolenia na budowę (wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13.10.2007 r., sygn. akt 11 SA/Kr 884/17, LEX nr 2389811). Z kolei doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe bez uzyskania zgody Konserwatora Zabytków, który pismem z [...].02.2020 r. znak: [...] stwierdził, że realizacja przedmiotowych robót "narusza przepisy i wymagania dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami; w celu doprowadzenia do zgodności z wymogami konserwatorskimi konieczna jest rozbiórka obiektu (teren powinien nim być wolny od zabudowań, gdyż nie ma żadnych przesłanek historycznych, które mogłyby świadczyć o istnieniu w tym miejscu jakiejkolwiek zabudowy)".
Odnosząc się do treści odwołania, WINB wyjaśnił, że jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud., istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej taki obowiązek następuje, gdy budynek został rozebrany a w jego miejscu wykonano nowy budynek. Nawet gdyby kwalifikować zamierzone roboty jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie. Nie będzie natomiast remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.02.2006 r., sygn. akt 11 OSK 56/05, LEX nr 194342).
Okoliczność tą potwierdza protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...].04.2019 r. W tym kierunku również zostało wszczęte postępowanie przez organ nadzoru budowlanego, który w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].05.2019r. określił zakres robót budowlanych jako rozbudowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...], na działce nr [...]. Ustalenia dokonane przez organ I instancji w stosunku, że jest to rozbudowa i zakres wykonanych prac Skarżący nie negował, zarówno w trakcie kontroli jak również na każdym etapie postępowania.
Reasumując, należy stwierdzić, że merytoryczne rozstrzygniecie zawarte w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2020 r. znak: [...] nie narusza prawa, w związku z czym wniesione od niej odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. W ocenie WINB postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zaś wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie nie narusza przepisów Pr. bud. Przepisy tej ustawy ściśle określają procedurę postępowania wobec robót budowlanych wykonywanych poza obowiązującym porządkiem.
Natomiast organy nadzoru budowlanego nie mogą podejmować rozstrzygnięć niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Nie mają w tym zakresie swobody działania. W szczególności aspekty społeczne i trudna sytuacja finansowa bądź celowość robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.1999 r., sygn. akt IV SA 987/96, LEX nr 47178).
Powyższa decyzja WINB stała się przedmiotem skargi T.S. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
- 1. art 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. przez niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonania jego wszechstronnej, całościowej oceny w konsekwencji utrzymując wadliwą decyzję I instancji,
- 2. art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. przez nieudzielenie stronie stosownych pouczeń, wskazania podstawy prawnej wszczętego, a następnie prowadzonego postępowania, czym organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz zasadę przekonywania.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji PINB. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący złożył wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym jest zasadny ze względu na ekonomikę postępowania oraz szybkość postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że WINB rozpatrując odwołanie powinien kompleksowo zbadać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zbadać zasadność i prawidłowość działań organu I instancji mając na uwadze przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, przesłanki dotyczące nieważności postępowania, wznowienia postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie od samego początku postępowania organ nie przestrzegał zasad postępowania powodując ich naruszenie. I tak należy podkreślić, że organ mając na względzie art. 7 K.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej powinien wyjaśnić dokładnie, w sposób zupełny stan faktyczny, ustalić wszystkie okoliczności, zebrać cały materiał dowodowy, a następnie dokonać wszechstronnej jego oceny. W przedmiotowej sprawie jedynymi czynnościami jakie zostały wykonane to było przeprowadzenie kontroli.
Następnie organ administracji publicznej nie przeprowadził żadnych innych dowodów, nie przesłuchał przykładowo właścicieli sąsiednich nieruchomości. W niniejszej sprawie zostały ustalone wymiary budynku oraz obszar jego położenia, że znajduje się na terenie zespołu pałacowo-folwarcznego, który jest ujęty w wykazie zabytków, sporządzony w celu założenia gminnej ewidencji zabytków oraz, że dobudowa części budynki nastąpiła w okresie od 2007 roku do 2017 roku. Zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, przykładowo nie przesłuchał właścicieli sąsiadujących nieruchomości, nie dokonał dokładnych oględzin z udziałem stron na okoliczność ustalenia wcześniejszego wyglądu budynku, jakie miał dokładnie wymiary, jakie zostały poczynione remonty i przede wszystkim organ jedynie ogólnikowo wskazał czasookres nie przedstawiając dat w jakich został wykonany remont, ewentualna rozbudowa w jakich fragmencie, jak wyglądała dokładnie sytuacja.
Wskazywanie jedynie ogólnikowo okresu wybudowania, który do okres jest bardzo długi bowiem 10 lat stanowi istotne naruszenie przepisów, bowiem organ winien również ustalić, jaką podstawę prawną w jakim brzmieniu, z jakiego okresu winien zastosować.
Skarżący podkreślił, że organ wskazał jedynie podstawę prawną odnośnie decyzji co do rozbiórki mającej podstawę w Pr. bud., pomijając całkowicie pozostałe podstawy prawne, w tym przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ jedynie wspomina ogólnie nie przedstawiając podstaw prawnych, co ma również istotne znaczenie na wynik w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy zauważyć, że strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem organ powinien informować ją o podstawach prawnych wszczęcia, a następnie prowadzenia niniejszego postępowania, pouczać o przysługujących jej prawach, zgodnie z zasadą przekonywania, informowania, pogłębiania zaufania obywateli.
Nadto również fundamentalną jest zasada czynnego udziału stron, informowania jej o każdej mającej być przeprowadzonej czynności, dowodu z odpowiednio 7 dniowym wyprzedzeniem oraz przede wszystkim umożliwieniem końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Powyższe fundamentalne zasady postępowania administracyjnego powinny – zdaniem skarżącego - zostać stosowane w toczącym się postępowaniu. Ponadto skarżący dostrzegł, że organ wydający decyzję w jej uzasadnieniu wskazał jedynie uzasadnienie prawne pomijając uzasadnienie faktyczne, a mianowicie nie wskazał, na jakich dowodach opiera swoje twierdzenia, decyzję, jakim dowodom przyznał walor wiarygodności, a którym nie, co stanowi istotne naruszenie mające wpływ na wynik sprawy.
Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzona przez WSA, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja WINB, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy bowiem wskazać, że prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżącego procedury określonej w art. 48 Pr. bud.
Na wstępie należy odnieść się do zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska dotyczącego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, tj. remontu części przedmiotowego budynku gospodarczego. Przepis art. 3 pkt 8 stanowi, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Podkreślenia wymaga przy tym, że pojęcie remontu nie może być, z kolei, rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też odbudowie obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 369/15, LEX nr 2 190 801). Jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1234/10, LEX nr 1083590).
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (protokół kontroli z [...] kwietnia 2019 r. oraz dokumentacja fotograficzna) nie pozwala - wbrew stanowisku skarżącego - na stwierdzenie, że w rozpoznanej sprawie mamy do czynienia z remontem części przedmiotowego budynku gospodarczego. Materiał ten potwierdza, że skarżący dokonał rozbudowy w postaci nowej części budynku istniejącego wcześniej o zmienionych parametrach charakterystycznych takich jak wysokość i szerokość, kubatura i powierzchnia zabudowy. Z protokołu wynika, czego w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował, że "Budynek gospodarczy na działce [...] został rozbudowany w miejscu rozebranego starego budynku o powierzchni ok 25 m2 (jak pozostałe komórki w tym ciągu)".
Wobec powyższego słuszne jest stanowisko organów, że zgłoszenie remontu budynku gospodarczego dokonane przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2008 r. nie opisywało jego rzeczywistych zamiarów, a zatem zrealizowana rozbudowa obiektu gospodarczego stanowi samowolę budowlaną, co do której organ nadzoru budowlanego powinien podjąć określone prawem środki w celu doprowadzenia robót budowlanych (wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) do stanu zgodnego z prawem, a więc organ powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Pr. bud. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Pr. bud., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 153/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W takiej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć tryb legalizacyjny, a nie naprawczy, bowiem uzasadnia to charakter samowoli, odzwierciedlający jasny zamiar inwestora w zakresie zignorowania przepisów o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organy jedynie ogólnikowo wskazały okres wybudowania obiektu, tj. od 2007 r. do 2017 r., wyjaśnić należy, iż wskazanie faktycznej daty rozbudowy obiektu nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem nawet przy przyjęciu, że proces inwestycyjny trwał 10 lat, to i tak w sprawie do legalizacji obiektu miało zastosowanie Pr. bud. (które weszło w życie 1 stycznia 1995 r.) a nie ustawa Prawo budowlane z 1974 r.
Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez PINB) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowalnego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 Pr. bud. stanowi natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 3 Pr. bud. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W rozpoznanej sprawie legalizacja samowoli budowlanej byłaby zatem możliwa gdyby budowa (rozbudowa) obiektu nie naruszała przepisów (w tym techniczno-budowlanych). Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotowy budynek znajduje się bowiem na terenie zespołu pałacowo-folwarcznego, który jest ujęty w wykazie zabytków, sporządzonym w celu założenia gminnej ewidencji zabytków. Słusznie zatem wskazały organy, że wykonanie przedmiotowych robót, które z uwagi na zabytkowy charakter terenu, na którym znajduje się budynek, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o wyrażeniu zgody na wykonanie tych prac wydaną przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na wykonane prace skarżący nie uzyskał zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków i nie udzielono mu wymaganego pozwolenia na budowę.
Należy w tym miejscu wskazać, że organ nadzoru budowlanego wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest w takim przypadku bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem związany w tym zakresie stanowiskiem konserwatora zabytków.
Zatem w rozpoznawanej sprawie – jak słusznie uznały organy – nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem bez zgody Konserwatora Zabytków, przy czym organ ten pismem z [...] lutego 2020 r. stwierdził, że realizacja przedmiotowych robót narusza przepisy i wymagania dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami; w celu doprowadzenia do zgodności z wymogami konserwatorskimi konieczna jest rozbiórka obiektu. Organ ochrony konserwatorskiej wskazał ponadto, że teren ten powinien być wolny od zabudowań, gdyż nie ma żadnych przesłanek historycznych, które mogłyby świadczyć o istnieniu w tym miejscu jakiejkolwiek zabudowy.
Zatem w ocenie konserwatora zbytków budowa (rozbudowa) obiektu skarżącego naruszała przepisy ustawy o ochronie zabytków. Słuszne jest zatem stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu gospodarczego.
Z tych przyczyn WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.
WSA orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
ASWSA Jarosław Piątek SWSA Michał Ruszyński SWSA Jacek Jaśkiewicz