Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 418/04 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. którą nakazano W. F. właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i usytuowanego na działce nr [...] w obr. [...] w D. przy ul. E., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej rozbudowy przedmiotowego budynku od strony ściany szczytowej oraz samowolnie wybudowanych schodów o konstrukcji stalowej na tyle wymienionego budynku.
Z uzasadnienia powyższej decyzji organu I instancji wynika, że dokonanie rozbudowy budynku stwierdzono w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lutego i 26 lutego 2003 r. Jak ustalono wejście do budynku na poziomie parteru znajduje się na jego froncie w samowolnie wybudowanej rozbudowie przylegającej do budynku od strony ściany szczytowej. Wejścia za wyższe kondygnacje usytuowane zaś są na tyle budynku w wymienionej rozbudowie, do których prowadzą samowolnie wybudowane schody o konstrukcji stalowej. Rozbudowa budynku w tym kształcie została dokonana bez stosownych pozwoleń na budowę, po dacie 1 stycznia 1995 r. W sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.
Zgodnie z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 14 lipca 2003 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na W. F. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 listopada 2003 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (po nowelizacji), celem umożliwienia zalegalizowania samowolnie wybudowanych części budynku mieszkalnego. Inwestor z nałożonego obowiązku, w określonym terminie nie wywiązał się, wobec czego organ postanowił o nakazie rozbiórki zgodnie z ust. 4 ww. przepisu.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. F. między innymi zarzucił zaskarżonej decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak i wcześniej wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Zdaniem skarżącego, ponieważ budynek, który został później rozbudowany, był wzniesiony na podstawie prawomocnej decyzji z dnia 6 czerwca 1988 r. nie było podstaw do stosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a należało zastosować przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Poza tym, obecny właściciel nieruchomości kontynuował tylko rozbudowę zaczętą przez poprzedniego właściciela, działając w dobrej wierze i w swoim przekonaniu zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, przeniesionym na W. F. decyzją Starosty S. z dnia 11 lutego 1999 r. Organ pominął też, że inwestor pismem z dnia 7 lipca 2003 r. zawiadomił Inspektorat Powiatowy o zakończeniu budowy z zamiarem przystąpienia do użytkowania budynku.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającej przepisy Prawa budowlanego, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, tym samym przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie rozpatrzył sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 kpa i w związku z tym wydał decyzję na podstawie przepisów, które weszły w życie od dnia 11 lipca 2003 r. Takie postępowanie organu narusza zasady określone w art. 7 i 8 kpa, bowiem inwestor nabył określone prawa na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, zmiana przepisów nie może zaś działać wstecz ze szkodą dla obywatela.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy m.in. wskazał, że rozbudowa budynku wraz ze schodami o konstrukcji stalowej, nie została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 6 czerwca 1988 r. i zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, co oznacza, iż przedmiotowe części obiektu budowlanego wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, a to oznacza, że postępowania w tym zakresie powinno być prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
W związku z tym ma tu zastosowanie art. 7 ust. 2, a nie ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ.U. Nr 80, poz. 718). Starosta S. przenosząc pozwolenie na budowę na W. F., przeniósł je w takim zakresie w jakim zostało wydane decyzją z dnia 6 czerwca 1988 r. Niesłuszne jest zatem twierdzenie, że przenosząc decyzją z dnia 11 lutego 1999 r. pozwolenie na budowę na skarżącego, jednocześnie zalegalizowano wybudowane samowolnie części tego obiektu. Naniesienie na mapie geodezyjnej samowolnie wybudowanych części obiektu budowlanego, również nie może stanowić ich legalizacji.
Pismo z dnia 7 lipca 2003 r. zostało złożone w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem, ponieważ nie zawierało oświadczenia inwestora o zakończeniu budowy, nie mogło być traktowane jako zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych. Ponieważ ustawą z dnia 27 marca 2003 r. został zmieniony przepis art. 49 Prawa budowlanego, nie miało istotnego znaczenia ustalenie daty zakończenia przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego skarżącego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (pismo z dnia 19 kwietnia 2004 r. pełnomocnik W. F. podnosi te same zarzuty, co wcześniej w odwołaniu, generalnie kwestionując podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, skoro decyzją z dnia 6 czerwca 1988 r. zostało wydane pozwolenie na budowę, to samowolną rozbudowę budynku, o części których nakazano rozbiórkę, należało traktować jako budowę zrealizowaną w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i nie było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Właściwe natomiast w takiej sytuacji było zastosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie, powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji, uznał skargę za uzasadnioną, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte uznał za trafne.
W ocenie Sądu w tym przypadku, po ustaleniu przez organ, że budowa została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nie było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, natomiast należało zastosować przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie w ocenie Sądu bezsporne jest to, że pozwolenie na budowę - decyzja z dnia 6 czerwca 1988 r., nie obejmowała "rozbudowy budynku od strony ściany szczytowej oraz schodów o konstrukcji stalowej dobudowanych do rozbudowanej części budynku mieszkalnego". Organy nie wyjaśniły, zdaniem Sądu "czy dobudówka i metalowe schody stanowią na tyle odrębną część budynku, że ich rozebranie nie uniemożliwi prawidłowe korzystanie z budynku, ani też nie podano czy zachodzi rozbieżność czasowa w wykonaniu zasadniczej bryły budynku, a dobudówką wraz z metalowymi schodami. Tylko w takim przypadku można było bowiem uznać, że wykonanie dobudówki wraz z metalowymi schodami nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane".
W innym zaś miejscu Sąd stwierdził "że istotność odstępstw nie może oznaczać wybudowania innego obiektu czy obiektów, choćby ich przeznaczenie było podobne a nawet identyczne". Pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:
- - art. 48 oraz art. 50 w zw. z art. 51 ustawy z 1994 r. Prawo budowlanego, w jej brzmieniu wg tekstu jednolitego: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.: Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718, przez błędną ich wykładnię
I wnosząc o
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
- - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ wnoszący skargę, nie zgadza się z takim rozumieniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, zastosowanie tego przepisu jest uzależnione od tego, czy rozebranie samowolnie wybudowanej części budynku i schodów uniemożliwi prawidłowe korzystanie z budynku czy też nie. A drugim takim warunkiem zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, jak można domniemywać z nieprecyzyjnego sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest istnienie "rozbieżności czasowej" pomiędzy wybudowaniem zasadniczej bryły budynku a częściami budynku wybudowanymi samowolnie stanowiącymi przedmiot nakazu rozbiórki. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do takiego różnicowania konsekwencji prawnych. Rozróżnić należy istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę od wybudowania dodatkowej części obiektu.
W przypadku wybudowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegającego od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego ale pod warunkiem, że "istotne odstępstwo" nie polega na wybudowaniu części obiektu budowlanego, gdyż w takim przypadku, niezależnie od czasu wybudowania części obiekty oraz niezależnie od tego, czy możliwe jest korzystanie z obiektu po rozbiórce dobudowanych części zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie, w wyniku poczynionych "odstępstw" zamiast jednorodzinnego budynku mieszkalnego wybudowano wielorodzinny budynek mieszkalny, a zatem obiekt zupełnie inny niż przewidziany w pozwoleniu na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie można odmówić racji niektórym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które jednak nie znalazły zastosowania w tej sprawie, co istotnie wpłynęło na zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, jak i sprawy II OSK 1304/05, zakres samowoli budowlanej objętej decyzjami z dnia [...] marca 2004 r. był znaczny i wymagało to różnego potraktowania w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.
Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, niejasno zresztą sformułowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym o tym, czy ma mieć zastosowanie w sprawie przepis art. 48, czy też art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma decydować to "czy dobudówka i metalowe schody stanowią na tyle odrębną część budynku, że ich rozebranie nie uniemożliwi prawidłowe korzystanie z budynku" lub to "czy zachodzi rozbieżność czasowa w wykonaniu zasadniczej bryły budynku, a dobudówką wraz z metalowymi schodami". Po pierwsze, na przyjęcie takich kryteriów różnicujących stosowanie przepisów prawa budowlanego nie pozwalają obowiązujące przepisy.
Po drugie, powyższe okoliczności wynikają pośrednio z akt sprawy, nie można więc przyjąć, że nie wyjaśniono tych okoliczności. Jeżeli z niektórych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat ubiegłych wynika, że Sąd sięgał do tego typu okoliczności to czynił to wyjątkowo i w ściśle określonym celu (ad casus), nie czyniąc jednak z tego podstawowego kryterium. W przypadku nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, konieczne niekiedy było rozważenie skutków takiej decyzji z uwagi na to, czy nie spowoduje to zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu lub czy nie spowoduje to naruszenia substancji obiektu budowlanego w tej części, w której została zbudowana zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę. Ustalenia zaś co do czasu powstania poszczególnych części obiektu budowlanego, jeżeli został on zrealizowany częściowo zgodnie z pozwoleniem na budowę, a częściowo z odstępstwami i realizacja tego miała miejsce na przestrzeni wielu lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, miały na celu po pierwsze, ustalenie jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie w sprawie, a po drugie, czy w trakcie budowy nie doszło do utraty ważności pozwolenia na budowę (art. 32 Prawa budowlanego z 1974 r.) lub wygaśnięcia decyzji (art. 37 Prawa budowlanego z 1994 r.).
W tym przypadku organy nadzoru budowlanego od samego początku logicznie i konsekwentne wszczęły dwa postępowania (patrz zawiadomienia z dnia 25 marca 2003 r.), z których jedno prowadzono w oparciu o przepis art. 48, a drugie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, tym samym obejmując cały zakres samowoli budowlanej, mającej miejsce na nieruchomości stanowiącej własność W. F. Jak łatwo sprawdzić w materiałach sprawy, nakazem rozbiórki objęto te części inwestycji, które zostały zrealizowane na zewnątrz budynku, a więc zostały dobudowane, zaś przepisami art. 51 Prawa budowlanego objęto zmiany i odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonane wewnątrz budynku, na budowę którego miał inwestor pozwolenie na budowę z dnia 6 czerwca 1988 r. przeniesione na niego decyzją z dnia 11 lutego 1999 r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest też istotne, czy naruszenia prawa budowlanego poprzez budowę innego obiektu budowlanego, niż określono to w pozwoleniu na budowę, zapoczątkował pierwszy inwestor, czy też skarżący i czy miał tego świadomość, czy też nie, gdyż skutki tego obciążają obecnego właściciela.
Przesądzenie o tym, że niniejsze postępowanie powinno się toczyć w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego spowodowało w konsekwencji, że zgodnie z art. 7 ust. 2 wcześniej powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, mają tu zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zastosowanie tych przepisów było bez wątpienia korzystniejszej dla skarżącego, niż zastosowanie z art. 48 Prawa budowlanego (przed zmianą). Z tej możliwości jednak skarżący nie skorzystał nie wykonując obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 14 lipca 2003 r. W kwestii pozostałych zarzutów skargi, które Sąd I instancji uznał za nietrafne, Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 48 i 51 Prawa budowlanego. Rozpoznając zaś skargę W. F. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Sąd w tym składzie nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.