Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1263/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie oddalił skargę P. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) w Krakowie nr [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Limanowej wstrzymał P. B. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], gm. [...], w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej [...] września 1993 r., znak [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu zamiennego ww. budynku, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], gm. [...] i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W dniu 14 marca 2012 r. P. B. złożył w PINB w Limanowej wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "dobudowanego sklepu do budynku mieszkalnego". Obowiązkowa kontrola przeprowadzona przez PINB w Limanowej [...] marca 2012 r., wykazała, że stan obiektu w trakcie obowiązkowej kontroli pozwala na stwierdzenie, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu, o czym świadczy zaopatrzenie i wyposażenie sklepu w produkty spożywczo - przemysłowe, w tym krótkoterminowe oraz działające lodówki i chłodnie. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. PINB w Limanowej powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej uPb) budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], gm. [...].
Następnie, [...] maja 2012 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym nałożył na inwestora karę w wysokości 75.000 zł, tytułem stwierdzonego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 uPb.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. B., rozpoznając go postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Nr [...], znak [...], MWINB w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 57 ust. 7, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 uPb. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wojewódzki stwierdził, że jakkolwiek są one w części uzasadnione, gdy idzie o to, że uzasadnienie skarżonego postanowienia nie zostało sporządzone w sposób przejrzysty i zrozumiały, to uchybienie to nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na złożony w zażaleniu wniosek o przesłuchanie szeregu świadków MWINB w Krakowie wyjaśnił, że nie jest to konieczne dla ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
Nie budzi wątpliwości organu wyższego stopnia, że inwestor nie dopełnił obowiązku przewidzianego przepisami art. 54 i 55 uPb, co zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary. Dowodem na prowadzenie sprzedaży w budynku dobudowanego sklepu jest chociażby paragon fiskalny z 21 marca 2012 r. Wysokość nałożonej kary nie zależy od uznania organu, organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Wskazano ponadto na możliwość rozłożenia jej na raty albo umorzenia w całości lub w części.
Wnosząc w terminie do WSA w Krakowie, skargę na postanowienie MWINB w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., P. B. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucał: naruszenie zasad postępowania dowodowego poprzez odrzucenie zgłoszonych dowodów; niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, a szczególności okoliczności dotyczących postępowań prowadzonych przez organy administracji po wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej decyzji zezwalającej na wykonanie budynku gospodarczego; bezpodstawne i niczym nieuzasadnione odrzucenie wyjaśnień skarżącego oraz pominięcie dowodu z zeznań strony i oparcie wydanego rozstrzygnięcia wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ.
W piśmie z daty 28 grudnia 2012 r. nazwanym uzupełnieniem skargi P. B. wnosił o uchylenie "zaskarżonych decyzji" w całości, względnie stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucał dodatkowo szereg naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 124 § 1-2, oraz w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. MWINB w Krakowie nie tylko wskazał w uzasadnieniu na przebieg postępowania przed organem I instancji, ale także dokonał kontroli skuteczności złożonego w sprawie zażalenia. Rozpoznając zażalenie poczynił własne ustalenia, co do okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia, jak również powołał stosowne dowody będące ich podstawą. Ustalenia te są zgodne z treścią zgromadzonego materiału dowodowego. Organ rozstrzygając sprawę powołał również odpowiednie przepisy prawa materialnego, zaś ich wykładnia oraz przeprowadzony proces subsumcji nie budzą zastrzeżeń. Dokonał również ten organ kontroli zaskarżonego postanowienia, dostrzegając trafnie istniejące wadliwości procesowe postanowienia organu I instancji oraz nadając im właściwe znaczenie.
Co do zasady odpowiedział też prawidłowo na zarzuty i wnioski zażalenia, zaś prezentowane tam wywody sąd I instancji uznał za dostateczne. Niesporne jest, że ostateczną decyzją PINB w Limanowej z [...] listopada 2011 r. P. B. był zobowiązany powstrzymać się od użytkowania obiektu budowlanego, inwestor tego nie uczynił, przeto wymierzenie mu kary oceniono jako zgodne z prawem. Powyższą decyzją organy były związane, nie mają tu znaczenia okoliczności użytkowania obiektu już przed wydaniem w/w decyzji. W ocenie sądu wojewódzkiego nie były zasadne zarzuty podnoszone przez P. B. w skardze oraz piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., zaś w sprawie nie zachodziły przesłanki do wzruszenia kontrolowanych postanowień.
Skargą kasacyjną reprezentowany przez pełnomocnika P. B. zaskarżył w całości ww. wyrok i wniósł o jego uchylenie w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego za obie instancje wg norm przewidzianych oraz kosztami dojazdu. Wniósł także o "przyjęcie i rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej".
Na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) sądowi I instancji zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "polegające oparciu się na treści art. 48 i pominięciu art. 103 ust. 2 uPb", zgodnie z którym przepisu art. 48 uPb nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. Prawo budowlane z 1974 r., które to przepisy nie przewidywały wymierzenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania - art. "145 § 1 lit. b" Ppsa, stanowiącego że sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
P. B. rekapitulując stan faktyczny sprawy, na której tle zapadł kwestionowany wyrok, podkreśla iż pominięto, że zaginęły dokumenty związane z udzielonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej z [...] marca 1993 r. pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozumowanie sądu I instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Niewątpliwie przepis art. 103 ust. 2 uPb musi być tutaj brany pod uwagę. Wykładnia tychże przepisów dokonana przez WSA w Krakowie prowadzić musi jednak do "absurdalnych rezultatów i naruszała fundamentalną zasadę sprawiedliwości", w tym zasadę nie działania prawa wstecz. Podniesiono, że strona wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB w Limanowej z [...] listopada 2011 r. W skardze kasacyjnej przywołano wywody zaczerpnięte z kilku orzeczeń sądów administracyjnych, które – w przekonaniu autora skargi kasacyjnej – mają wzmacniać jej argumentację.
Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie postanowienia MWINB w Krakowie nr [...] z [...] lipca 2012 r.
Pismem z 5 lutego 2014 r. P. B. złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy dot. wniosku z dnia 8 marca 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w Limanowej z [...] listopada 2011 r. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania kasacyjnego.
Następnie, reprezentowany przez nowego, ustanowionego w sprawie pełnomocnika P. B., pismem z 20 października 2014 r. określonym jako uzupełnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z nadesłanych przy piśmie szeregu dokumentów (m. in. protokoły przesłuchania, wniosek o wznowienie postępowania z 7 lipca 2014 r. wraz z załącznikami, itd.), z uwagi – w jego przekonaniu − na niezbędność wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie. W szczególności wskazano, że 15 czerwca 2014 r. odnaleziony został dziennik budowy z lat 1993-1994. W piśmie tym wskazano także na orzeczenia, jakie zapadły już po wydaniu wyroku przez WSA w Krakowie, a były podejmowane przez organy nadzoru budowlanego w wyniku wniosków kierowanych przez skarżącego kasacyjnie o wznowienie postępowań zakończonych decyzją PINB w Limanowej z [...] listopada 2011 r. oraz postanowienia MINB w Krakowie z [...] maja 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary. W piśmie podtrzymującym zarzuty naruszenia prawa sformułowane w skardze kasacyjnej, dodatkowo podniesiono naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 2, K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wniosek skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, jakie zostały podjęte już po wydaniu przez WSA w Krakowie kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku, nie mógł zostać uwzględniony. W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z mocy art. 193 Ppsa.
W ocenie Sądu, uwzględniając przedmiot tego wniosku, prowadzenie postępowania dowodowego w oznaczonym kierunku nie jest niezbędne dla potrzeb wydania wyroku w następstwie rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Dodatkowo podniesione w piśmie pełnomocnika skarżącego zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 2 K.p.a., których uchybienia nie wywodzono w samej skardze kasacyjnej, nie mogły być rozpoznane, albowiem strona może przytaczać nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 Ppsa zd. drugie), co wyklucza rozszerzanie podstaw kasacyjnych.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczył się do przepisu art. "145 § 1 lit. b" Ppsa, w istocie zaś chodzi o naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, jak to już prawidłowo wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Cyt. przepis stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, sąd wojewódzki uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli "stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Z uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej wynika, że w przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną podnoszone przez niego podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w Limanowej z [...] listopada 2011 r. obejmują także postępowanie zakończone postanowieniem tego organu o wymierzeniu kary za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Pogląd ten trafnie nie zyskał akceptacji w stanowisku WSA w Krakowie wyrażonym w kwestionowanym skargą kasacyjna wyroku.
Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że skoro w dacie rozstrzygania w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia, pozostawała w obrocie prawnym decyzja PINB w Limanowej z [...] listopada 2011 r., to organy nadzoru budowlanego były nią związane. Był nią także związany inwestor, który winien powstrzymać się od użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej okoliczności, która dawałaby podstawę do wywodu, że w postępowaniu administracyjnym, w którym orzekano wyłącznie o wymierzeniu kary za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia, doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Błędnie także wywodzi skarżący kasacyjnie, jakoby sąd wojewódzki rozpoznając jego skargę na postanowienie MWINB w Krakowie w przedmiocie kary, winien objąć swą kontrolą także "całe postępowanie prowadzone przez PINB w Limanowej".
Z mocy art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w "granicach danej sprawy", granice te wyznaczył przedmiot zaskarżenia. Było nim postanowienie MWINB w Krakowie odnośnie wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego pozwolenia. Rozpoznając skargę w przedmiocie postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, sąd administracyjny nie może jednocześnie kontrolować decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Te uwagi prowadzą do wniosku, że nieskuteczny jest zarzut skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 48 i 103 ust. 2 uPb przez zastosowanie pierwszego z tych przepisów, a pominięciu drugiego z nich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 uPb "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Cyt. przepis odnosi się do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, a których budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie uPb, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Z kolei art. 48 uPb odnosi się do zagadnienia likwidacji tzw. samowoli budowlanej. W judykaturze wskazuje się zasadnie, że przepisu art. 103 ust. 2 uPb nie można zastosować do innych sytuacji, niż w nim wskazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2006 r., II OSK 1098/05, ONSAiwsa z 2007, z. 4, poz. 95).
Z akt sprawy nie wynika, aby obiekt objęty rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego należał do takiej kategorii, do której cyt. przepis art. 103 ust. 2 uPb miałby zastosowanie. Niesporne jest, że w dacie wydawania postanowień przez organy obu instancji, jak również w dacie wydawania wyroku przez sąd wojewódzki w obrocie pozostawała, jak to uprzednio wskazano, decyzja PINB w Limanowej z [...] listopada 2011 r. Inwestor sam wszak złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu, choć przystąpił – jak wykazała to przeprowadzona kontrola – do samowolnego użytkowania obiektu, mimo iż uprzednio był zobowiązany do wcześniejszego uzyskania stosownego pozwolenia. Organy nadzoru budowlanego nie mogły przeto do obiektu budowlanego stosować przepisu art. 103 ust. 2 uPb, a zastosowanie miały wyłącznie przepisy uPb odnośnie kar z tytułu samowolnego użytkowania obiektów budowlanych. Te okoliczności wskazują, że zarzut naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa przepisów prawa materialnego, jest chybiony.
Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalono.