Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 889/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. G. po rozpoznaniu sprawy o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1300/13.
Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A. G. w dniu 14 czerwca 2014 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 1300/13. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 271 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], którą rozstrzygnięto sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w S. z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] oraz utrzymującej w mocy tę decyzję - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W składzie orzekającym w sprawie II SA/Kr 1300/13 uczestniczył SWSA M. K., który wcześniej brał udział w rozpoznaniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1173/10).
Sędzia ten na mocy art. 18 § 1 pkt 6a był wyłączony od rozpoznania skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w której sądowoadministracyjnej kontroli brał wcześniej udział. Ponadto skarżący podniósł, że istniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej tzn. decyzji Wójta Gminy w S. z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] oraz utrzymującej w mocy tę decyzję decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], bowiem orzeczono w nich, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a zdaniem A. G. brak jest podstaw prawnych do określenia terminu uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Rozpoznając skargę o wznowienie postępowania, Sąd wskazał, iż jest ona częściowo zasadna w zakresie spełnienia przesłanki ustawy do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1300/13 orzekał Sędzia SWSA M. K., który orzekał również w składzie rozpoznającym sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zakończonej wydaniem wyroku w dniu 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/10. Powyższe wskazuje na naruszenie art. 18 § 1 pkt 6a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co umożliwia wznowienie postępowania z powodu nieważności na podstawie art. 271 pkt 1 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższych ustaleń, Sąd stwierdził jednak, że skarga o wznowienie postępowania nie mogła zostać uwzględniona.
Sąd powołał brzmienie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym celem regulacji tego przepisu jest, aby sędzia, który badał legalność decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, nie orzekał przy badaniu legalności decyzji wydanej w tej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania, a także przy badaniu legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez sąd decyzji poprzedniej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., SK 6/07, OTK-A 2008, nr 8, poz. 137, orzekł, że art. 18 § 1 pkt 6 w/w ustawy, w zakresie, w jakim pomija – jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego – jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z tym orzeczeniem Trybunału, ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) do art. 18 § 1 dodano pkt 6a, który przewiduje wyłączenie sędziego w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienia, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Znowelizowany przepis nie ogranicza więc rozważanej podstawy wyłączenia sędziego do sytuacji określonej w powołanym wyroku Trybunału z dnia 14 października 2008 r., SK 6/07, gdyż dość wyraźnie rozszerza jej zakres.
Uznając skargę o wznowienie postępowania za dopuszczalną, Sąd, przystępując do ponownego zbadania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2013 r. uznał, iż w całości podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarty w decyzji zapis, iż opłatę planistyczną należy zapłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie ma znaczenia dla jej ważności, bowiem ma charakter jedynie informacyjny. Jest korzystny dla zobowiązanego, choć nie zawiera stosownego umocowania w obowiązujących przepisach. Trafny jest również pogląd, iż pomimo tego, że K. L. i W. W. brali udział w wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2010 r., [...] jak i decyzji z dnia [...] maja 2013 r., [...], to brak było podstaw do ich wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, które nie jest tożsame z postępowaniem z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Sąd podkreślił, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2010 r., [...], a także utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2010 r. były przedmiotem wszechstronnej kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/10 skarga A. G. na decyzję SKO w T. z dnia [...] września 2010 r. została prawomocnie oddalona. NSA wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 793/11 oddalił skargę kasacyjną A. G. od wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r.
Sąd przytoczył uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1770/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że oddalenie skargi o wznowienie postępowania powinno nastąpić wówczas, gdy zgłoszona podstawa wznowienia jest bezzasadna lub stwierdzona przyczyna restytucyjna nie miała wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W innym przypadku skarga o wznowienie postępowania powinna zostać uwzględniona. Uwzględnienie skargi powinno wiązać się z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść poprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie dotyczy podstaw wznowienia określonych w art. 271 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustaleń takich nie prowadzi się więc wówczas, gdy skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie to, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenie zaistniała przyczyna nieważności.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji mimo tego, iż stwierdził, że skarga o wznowienie postępowania opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a więc, że postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem dotknięte jest wadą nieważności, oddalił skargę o wznowienie postępowania, pozostawiając w obrocie prawnym orzeczenie wydane w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności. Sąd wskazał jednak, iż pomimo oddalenia skargi o wznowienie postępowania, w rzeczywistości jeszcze raz rozpoznał sprawę i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd przytoczył brzmienie art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, iż przepis ten w pełni przystaje do podstaw wznowienia postępowania określanych jako przyczyny restytucyjne (art. 272 – 274 ustawy). Jeżeli okaże się bowiem, że zaistniała przesłanka wznowienia nie miała wpływu na treść orzeczenia, sąd oddala skargę o wznowienie. Żaden z tych wariantów rozstrzygnięcia wprost nie przystaje do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, w której wystąpiła przyczyna nieważności postępowania, a jednocześnie Sąd I instancji w istocie jeszcze raz rozpoznał zarzuty zgłoszone w skardze. Można by ewentualnie, jak wskazał Sąd, próbować dokonać takiej wykładni art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy której uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania i zmiana zaskarżonego orzeczenia będzie polegała na uchyleniu objętego skargą o wznowienie postępowania wyroku i ponownym wydaniu wyroku oddalającego skargę, przy czym zmiana wyroku polegałaby w tym przypadku na oddaleniu skargi przez Sąd w innym składzie.
Zaskarżony wyrok w swej istocie właśnie do takiego stanu doprowadził. Mając na uwadze art. 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i statuowaną przez niego zasadę szybkości postępowania Sąd stwierdził, że zaskarżony wyrok w swej istocie odpowiada prawu. W warunkach rozpoznawanej sprawy podjęcie na podstawie art. 282 § 2 cyt. ustawy orzeczenia oddalającego skargę o wznowienie postępowania po ponownym rozpoznaniu sprawy możliwe było także wtedy, gdy mimo wystąpienia przesłanki nieważności postępowania z art. 271 pkt 1 ustawy, ponowne rozpoznanie sprawy ze skargi doprowadziło Sąd I instancji do konstatacji, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skoro zatem rozpoznając sprawę do nowo po wznowieniu postępowania należało ponownie oddalić skargę w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zasadnym było oddalenie skargi o wznowienie postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł A. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1.Art. 281 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez połączenie badania dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania z ponownym rozpoznaniem sprawy, pomimo iż we wniosku o wznowienie postępowania podniesiona została przesłanka nieważności postępowania, nie zaś jedna z przyczyn restytucyjnych wymienionych w art. 273 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, albowiem przy stwierdzeniu przesłanki nieważności sąd winien zaniechać ponownego rozpoznania sprawy i wydać wyrok uwzględniający skargę i uchylający zaskarżone rozstrzygnięcie
2. art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę o wznowienie postępowania, pomimo przyjęcia, że podstawą wznowienia była nieważność postępowania spowodowana rozpoznaniem przez WSA w Krakowie sprawy sygn. akt II SA/Kr 1300/13 o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w T. z dnia [...] lipca 2013 r. w składzie, w którym zasiadał sędzia wyłączony od rozpoznania sprawy z mocy ustawy, albowiem ten sam sędzia orzekał w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1173/10 toczącej się przed WSA w Krakowie dotyczycącej skargi na decyzję SKO w T. z dnia [...] września 2010 r., co w rezultacie doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/ Kr 1300/13, mimo, iż zapadł on w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Według art. 282 § 2 tej ustawy: "Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ja uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza". W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się jednolite stanowisko, że w razie oparcia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na przesłance nieważności postępowania wyliczonej w art. 271 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przesłanka ta wystąpiła w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym, konsekwencją jest uchylenie zapadłego w tym postępowaniu orzeczenia. Tak np. w wyroku z 15 kwietnia 2008r. II OSK 406/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " Co do zasady uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia.
Zasada ta nie dotyczy jednak podstaw wznowienia postępowania unormowanych w art. 271 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustaleń takich nie prowadzi się więc wówczas, gdy skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie to czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności.
Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 639; H.Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 667; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006, s. 548). Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności winno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia.
Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia a z drugiej strony bezwzględna podstawę wznowienia postępowania. W rozpoznanej sprawie sąd I instancji mimo tego, że stwierdził, iż skarga o wznowienie postępowania opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a więc, iż postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn.. akt II SA/Bd 45/06 dotknięte jest wadą nieważności, oddalił skargę o wznowienie postępowania i tym samym pozostawił w obrocie prawnym orzeczenie wydane w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności. W kontekście poczynionych powyżej rozważań dotyczących skutków procesowych stwierdzenia wystąpienia przyczyn nieważności postępowania w dacie wydania prawomocnego orzeczenia zaskarżone orzeczenie uznać należy za wadliwe, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za uzasadniony."
W wyroku z 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II FSK 1169/11, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął:" Wystąpienie powodów nieważności postępowania skutkuje bowiem uchyleniem prawomocnego orzeczenia bez względu na to, czy stanowiące je naruszenie prawa ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jest to bowiem bezwzględna podstawa wznowienia (por. Andrzej Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 639; H.Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 667; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006, s. 548). Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności winno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia.
Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej strony bezwzględna podstawę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 406/07, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)."
Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zapadł wyrok objęty skargą o wznowienie tego postępowania powoduje, że wyrok ten nie może zostać pozostawiony w obrocie prawnym, a zatem podlega uchyleniu i to niezależnie, czy przyczyna nieważności miała wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu. Nie ma zatem znaczenia prawnego, czy treść wydanego w następstwie uchylenia wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności może zostać zmieniona przez zastosowanie środków prawnych wobec zaskarżonego działania (bezczynności, przewlekłości) organu administracji publicznej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 281 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd mógł połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Ustalając dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu nieważności obowiązany był uchylić zaskarżony wyrok. Uchylenie zaskarżonego wyroku otwierało właściwość sądu administracyjnego do ponownego rozpoznania sprawy i w wyniku ponownego rozpoznania oceny co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2013r., znak: [...].
Należy odróżnić odmowę zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego działania (bezczynności, przewlekłości) organu administracji publicznej od oddalenia skargi o wznowienie postępowania. Stanowi o tym expressis verbis art. 282 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy oddala skargę o wznowienie albo ja uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie. Zaskarżonym wyrokiem z 7 października 2014r. II SA/Kr 889/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Kr 1300/13, oddalił skargę.
Sąd nie oddalił skargi o wznowienie postępowania, a oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2013r. znak: [...]. Argumentacja zaskarżonego wyroku oparta na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r. II OSK 1770/09 nie jest zasadna, a to z tego względu, że został w okolicznościach sprawy zaakceptowany wyrok o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił zastosowania środka, oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2013r. znak: [...], a nie oddalił skargi o wznowienie postępowania. Sentencja wyroku jest jednoznacznie brzmiąca " oddala skargę " a nie " oddala skargę o wznowienie postępowania".
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z art. 254 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.