Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J.W. uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego typowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: co., wod.-kan., gazową i elektryczną, na działce nr 1, drogi pożarowej na działce nr 2 oraz budowę zjazdu na działce nr 1 przy ul. A. w Sandomierzu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta Sandomierski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.W. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz udzielił zgody na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania w całości.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Sandomierski odmówił J.W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "Gołębice III" w Sandomierzu zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Sandomierz z dnia 28 stycznia 1999 r. Nr VI/39/99 (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 1999 r. Nr 20, poz. 411). Ponadto inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w toku postępowania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, że planowana inwestycja wpłynie znacząco na obniżenie wartości nieruchomości B.P.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu odwołania J.W., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty Sandomierskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie została doręczona żadnemu z ustanowionych w sprawie pełnomocników uczestniczki postępowania – B.P., co jest niezgodne z art. 40 § 2 k.p.a. Decyzja ta nie została również doręczona stronom postępowania – S.L. i J.L., którzy zmarli w toku postępowania administracyjnego, a organ I instancji nie ustalił ich następców prawnych i nie doręczył im decyzji.
Zatem postępowanie obarczone jest wadą kwalifikowaną, a w konsekwencji konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia przy udziale wszystkich spadkobierców. Ponadto w sprawie brak jest rozstrzygnięcia wniosku B.P. o zawieszenie postępowania. Dodatkowo organ, po dokonaniu analizy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r., uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że obowiązek nałożony na inwestora tym postanowieniem nie został wypełniony, z uwagi na brak szczegółowego i wyczerpującego wskazania zakresu braków projektu oraz formy, w jakiej należy dokonać uzupełnień. Niedopuszczalne jest zaś uzasadnienie odmowy wydania pozwolenia na budowę, polegające na wyliczeniu kolejnych braków w złożonym projekcie budowlanym, bez wcześniejszego nałożenia na inwestora obowiązków ich uzupełnienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda podkreślił również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadają uprawnień do oceny wpływu projektowanych inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich.
Odnosząc się do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że inwestycja ma zostać zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem MN17. Zgodnie z § 6 ust. 1 planu jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stosownie zaś do § 6 ust. 4 pkt 1 planu na obszarze tym dopuszczalna jest możliwość zlokalizowania pojedynczych budynków mieszkalnictwa wielorodzinnego, typu małe domy mieszkalne. Zatem w niniejszej sprawie niezbędnym jest wskazanie, co oznacza pojecie "mały dom mieszkalny". Ponieważ brak jest definicji tego pojęcia w obowiązujących przepisach prawa oraz nie zostało ono zdefiniowane w miejscowym planie, należy zatem uwzględnić jego potoczne rozumienie. Zdaniem organu odwoławczego małym domem mieszkalnym będzie budynek mieszkalny jednorodzinny (składający się z dwóch lokali), a także niektóre budynki mieszkalne wielorodzinne (składające się z kilku lokali).
Budynek mieszkalny wielorodzinny, a dokładnie budynek składający się z dwóch segmentów, w którym zaprojektowano 30 lokali mieszkalnych nie może być – w ocenie organu – kwalifikowany jako mały dom mieszkalny. Ponadto plan miejscowy w § 6 ust. 2 dopuszcza niską intensywność zabudowy przy średniej licznie mieszkańców 10–15/1ha terenów brutto. Organ ustalił, że na obszarze MN17 średnia intensywność zabudowy wynosi 18,9 mieszkań na 1 ha, zatem na działce inwestora o powierzchni 1800 m2 może powstać budynek mieszkalny z 3, 4 lokalami mieszkalnymi. W konsekwencji organ stwierdził, że nie można uznać planowanej inwestycji za zgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J.W. podnosząc, że organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji pojęcia "małego domu mieszkalnego". Skarżący wskazał, jakie jego zdaniem dopuszczalne są parametry inwestycji, która ma zostać zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem MN17 i stwierdził, że planowana przez niego inwestycja zgodna jest z tak rozumianymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazała, że rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej wskazano. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ocena czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej związana jest z wcześniejszym ustaleniem czy planowana decyzja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla bowiem możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy kierunku nie doprowadzi do uwzględnienia wniosku inwestora. W takim przypadku, zdaniem Sądu, organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Oceniając zaś rozważania organu odwoławczego dotyczące zgodności inwestycji z miejscowym planem Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko Wojewody.
Sąd zgodził się z zaproponowaną definicją "małego domu mieszkalnego", zgodnie z którą przez tak określony dom należy rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek mieszkalny wielorodzinny składający się z kilku lokali. Sąd zaaprobował także stanowisko organu co do intensywności zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem MN17. Zatem w konsekwencji Sąd uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wiec organ odwoławczy powinien był rozpatrzeć sprawę merytorycznie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art.12 k.p.a. i w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i między tym naruszeniem przepisów postępowania, a wydanym wyrokiem istnieje związek przyczynowy, bo gdyby nie to naruszenie to możliwy byłby inny wynik postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji winien orzec merytorycznie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, mimo że organ I instancji nie spełnił warunku uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w trybie powołanego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione.
Podstawą do uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. było, miedzy innymi, stwierdzenie, że przy wydaniu tej decyzji doszło do szeregu rażących uchybień proceduralnych. Decyzja ta nie została bowiem doręczona ustanowionym pełnomocnikowi B.P., będącej stroną postępowania, oraz S.L. i J.L., którzy zmarli i których następców prawnych organ nie ustalił. Nie został też rozpoznany wniosek B.P. o zawieszenie postępowania. Naruszało to, zdaniem organu odwoławczego, przepisy art. 9 i 10 k.p.a. i stwarzało przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do wskazanych wyżej uchybień w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ani do zaprezentowanego w tym przedmiocie stanowiska organu odwoławczego. Nie ustosunkował się w szczególności do stwierdzenia tego organu, iż w postępowaniu odwoławczym niemożliwe było usunięcie tych uchybień proceduralnych.
Organ odwoławczy dostrzegł następnie naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez niewłaściwe wykonanie obowiązku wezwania do usunięcia wskazanych nieprawidłowości i braków projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem tego organu w postanowieniu Starosty Sandomierskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. braki te zostały wskazane w sposób niejednoznaczny i bez wskazania formy, w jakiem należało dokonać uzupełnień. Nadto postanowienie to nie nakładało na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazał też, że w decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazano na szereg innych nieprawidłowości projektu budowlanego, które istniały wcześniej a nie były wskazane przez organ I instancji w treści postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naruszało to przepis art. 35 Prawa budowlanego i wskazaną w nim procedurę doprowadzenia projektu budowlanego do wymogów zgodnych z prawem.
W tej sytuacji ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać co najmniej za przedwczesne. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy inwestor deklarował zamiar zmiany projektu budowlanego i doprowadzenia zaprojektowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie Sądu I instancji co do braku zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. było przy tym kwestionowane faktem rozbieżności materiału dowodowego dotyczącego tej kwestii, w tym dwóch sprzecznych opinii biegłych z zakresu budownictwa.
W tej sytuacji należało uznać, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny. Wykazał też, że istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy będzie miało wyjaśnienie sprawy w znacznym zakresie, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) powinno nastąpić przed organem pierwszej instancji. Skarga kasacyjna wykazała więc, iż uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 35 Prawa budowlanego. Dlatego na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.