Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpatrzeniu skargi J. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nr [...] z dnia [...] września 2002r. w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wyrokiem z dnia 29 września 2004r. oddalił skargę.
Z ustalonego przez organy administracji i przyjętego za podstawę do orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca J. L., współwłaścicielka nieruchomości obejmującej działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie T., w gminie P. zabudowanej między innymi budynkiem mieszkalnym nr [...], bez wymaganego prawem pozwolenia dobudowała ganek wejściowy po uprzednim rozebraniu ganku o mniejszych rozmiarach niż obecny. Ganek został dobudowany w ten sposób, że na istniejącej podlewce betonowej wymurowano ściany nośne ganku z cegły ceramicznej dziurawki i docieplono od zewnątrz styropianem. Dach został wydłużony i pokryty papą. Powierzchnia zabudowy ganku wynosi 9,45 m2.
Wizja lokalna przeprowadzona z udziałem skarżącej w dniu 5 czerwca 2002 r. wykazała, że roboty zostały przeprowadzone i zakończone na przełomie stycznia i lutego 2002r. Taką informację podała sama skarżąca potwierdzając to swoim podpisem na protokole. W toku wizji skarżąca podała zakres wykonanych robót i fakt, iż przed ich rozpoczęciem nie uzyskała pozwolenia na budowę, ani nie zgłaszała we właściwym organie zamiaru rozpoczęcia robót.
Decyzją z dnia 1 lipca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na skarżącą obowiązek rozbiórki przedmiotowego ganku. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ganek został wybudowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nakaz jego rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) jest konieczny i uzasadniony.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i pozwolenie na pozostawienie dobudowanego ganku. Podała, że wykonywane przez siebie prace traktowała jako remont i nie wiedziała, że na tego rodzaju roboty potrzebne jest zezwolenie na budowę. Dodatkowo powołała się na swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną podając, że jest rencistką samotnie wychowująca dzieci, a ganek z wejściem do obórki (bez wychodzenia na podwórze), w której usytuowane jest wejście do piwnicy, gdzie przechowywane są ziemiopłody i opał stanowi dla niej duże udogodnienie przy wykonywanie codziennych prac domowych.
Po rozpoznaniu tego odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2002r, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonanie robót budowlanych bez takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną, która na podstawie art. 48 wymienionej ustawy podlega nakazowi rozbiórki. Nie kwestionując potrzeby wykonania przez skarżącą ganku, organ odwoławczy podniósł, iż jest to okoliczność pozostająca bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ obowiązany jest kierować się przepisami prawa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane oraz błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a także naruszenie art. 35 § 2 kpa. Skarżąca podniosła, czego wcześniej nie zgłaszała w toku postępowania przed organami administracji, iż wbrew ustaleniom faktycznym poczynionym przez organ I i II instancji w niniejszej sprawie, remont przedmiotowego ganku rozpoczął jej zmarły mąż już w 1989 roku. Wykonane prace polegały na wyremontowaniu istniejącego już ganku. W ich wyniku ganek został wydłużony o około 1 metr. Prace zostały zakończone we wrześniu 1989 roku i z tego co wiadomo skarżącej, mąż zgłaszał fakt remontu w urzędzie.
Natomiast w lutym 2002 roku dach został pokryty nową papą, ganek wykafelkowany oraz pomalowane zostały ściany, co zdaniem skarżącej nie stanowi robót budowlanych, a tym samym nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąca podała również, iż prace remontowo-budowlane zakończone zostały w 1989 roku, a więc upłynęło 5 lat od zakończenia dobudowy co oznacza, że decyzję organu I instancji należy uznać za bezzasadną i naruszającą art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji wydał decyzję po upływie 2 miesięcy, podczas gdy był obligowany do załatwienia odwołania w ciągu miesiąca od jego utrzymania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 września 2004 roku, sygn. akt SA/Sz 2347/02 oddalił powyższą skargę. Zdaniem Sądu zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest chybiony, a stanowisko, jakoby przebudowy ganku dokonał zmarły mąż skarżącej nie zostało poparte żadnymi dowodami. Sąd podniósł, iż skarżąca biorąca udział w wizji potwierdziła zakres wykonanych robót i podała, że roboty zostały wykonane w 2002 roku, a także że to ona jest inwestorem. Skarżąca nie twierdziła wcześniej, że prace wykonane zostały przez jej męża i że od ich zakończenia upłynęło 5 lat.
Sąd nie podzielił też argumentacji skarżącej dotyczącej zakwalifikowania wykonanych przez nią prac jako remontu uznając, iż skoro J. L. rozbudowała ganek zwiększając jego wymiary, to roboty te wykraczały poza zakres remontu. Wskazano też, że stosownie do art. 16 § 2 kpa Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w chwili jej wydania. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż obie zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Sąd uznał natomiast za słuszny zarzut naruszenia przez organ II instancji terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 kpa, jednak w ocenie Sądu naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącej działający z urzędu. Zarzucił wskazanemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 i błędną wykładnię art. 3 pkt 2 i 8 oraz art. 28 i 29 ust. 1 pkt 1 lit. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, iż skoro sporny ganek został posadowiony – jak przyjął organ I instancji – na istniejącej już podlewce betonowej, to stwierdzenie, że posiada on większe rozmiary niż pierwotnie istniejący ganek jest twierdzeniem chybionym i bezpodstawnym. Powierzchnia zabudowy została utrzymana, a użycie cegły do wykonania zewnętrznych ścian ganku nie może być podstawą do dyskwalifikacji wykonanych prac jako robót remontowych.
Podał, iż remont był konieczny z uwagi na fakt, że ganek znajdował się w złym stanie technicznym. Podkreślił, iż z ganku wchodzi się zarówno do mieszkania, piwnicy, jak i do obory, a tym samym spełnia on rolę przedsionka chroniącego przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza do tych pomieszczeń. Docieplenie zewnętrznych ścian ganku nie może przesądzać o zmianie kwalifikacji z robót remontowych na prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Zarzucił, iż organ odwoławczy bez wnikliwej analizy materiału dowodowego bezpodstawnie zakwalifikował przeprowadzone prace jako roboty budowlane, a nie jako roboty remontowe, a tym samym orzeczony nakaz rozbiórki jest wadliwy, gdyż art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do prac remontowych. Podał, iż organy I i II instancji, a także Sąd nie uwzględniły dyspozycji § 63 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., nr 10, poz. 46).
Zarzucił, iż organy administracji niesłusznie nie uwzględniły, że sporny ganek ma dla skarżącej istotne znaczenie z uwagi na jej stan zdrowia. Nadto podniósł, iż art. 48 Prawa Budowlanego jest normą prawa o charakterze represyjnym, co powoduje, że powinien być stosowany z dużą ostrożnością i tylko wówczas, gdy inne środki przewidziane prawem okażą się bezskuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż zakres badania zaskarżonego wyroku wyznaczają granice skargi kasacyjnej, stosownie bowiem do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz.1270 ze zm.) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zatem o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę. Od tej zasady ustawa wprowadza wyjątek stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art.183 §2 p p s a). W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Oceniając natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędną wykładnię art. 3 pkt.2 i pkt 8, art. 28, art. 29 ust.1 pkt.1 lit. a i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 77 §1 kpa, Sąd doszedł do przekonania, że są one nietrafne.
Przede wszystkim zważyć należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy. Jest to stan prawa obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w takim zakresie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sąd ten rozpoznając skargę odniósł się do przedstawionego w niej, nie popartego żadnymi dowodami - odmiennego stanu faktycznego sprawy wskazującego, że odbudowa ganku została dokonana w 1989 r, czyli w innym terminie niż został ustalony przed organami administracji i podany przez skarżącą J. L. w toku postępowania wyjaśniającego przed tymi organami. Wobec braku poparcia przez skarżącą nowych argumentów jakimikolwiek dowodami zasadnie przyjął, że brak jest podstaw aby dać im wiarę.
Co do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego dokonania przez wojewódzki sąd administracyjny błędnej wykładni art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należy stwierdzić, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazany przepis w brzemieniu na dzień wydania drugoinstancyjnej decyzji o rozbiórce tj. 9 września 2002 roku stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem ma charakter kategoryczny i jednoznaczny, a decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeśli stwierdzona zostanie samowola budowlana, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki.
Jak zasadnie wyjaśnił wojewódzki sad administracyjny zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, przy czym jako remont ustawodawca zdefiniował prace polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego bez zmiany konstrukcji budynku, z wyłączeniem bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 wymienionej ustawy).
Natomiast rozbudowa, nadbudowa lub przebudowa budynku w stanie prawnym obowiązującym w 2002r. wymagała już pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 wymienionej ustawy i musiała uwzględniać warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki określone w rozporządzeniu Ministra Gosposdarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.140 ze zm).
W świetle ustaleń faktycznych dokonanych w toku wizji, kwalifikacja prawna robót dokonanych przez skarżącą nie budzi wątpliwości, a o przebudowie ganku na przełomie stycznia i lutego 2002r. poinformowała sama skarżąca podając, że nie była świadoma o konieczności uzyskania pozwolenia na realizację tej inwestycji lub jej zgłoszenie organowi budowlanemu. Potwierdziła też, że jest inwestorem dobudowy ganku o pow.9,45 m2.
Chybiony jest zatem zarzut zawarty w skardze, jakoby dokonane przez nią roboty stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, skoro sama przyznała, że rzekomy "remont" polegał na wzniesieniu nowego większego ganku po rozebraniu uprzednio istniejącego. Odtworzenie stanu pierwotnego oznaczać musi, że na miejsce istniejącego budynku powstałby taki sam budynek, o tym samym rozmiarze i w tym samym usytuowaniu na działce. Nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a więc remontu, wybudowanie w miejscu dotychczas istniejącego obiektu nowego obiektu o większych rozmiarach, z innych niż poprzednio elementów. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy (wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 85).
Pogląd ten w niniejszej sprawie ma zastosowanie. Zebrany materiał dowodowy dawał zatem wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu podstawę do uznania, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż ganek wejściowy do budynku mieszkalnego wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zastosowania przez wojewódzki sad administracyjny błędnej wykładni art. 28 ust.1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, przepis ten bowiem dotyczy budynków gospodarczych związanych z produkcja rolną.
Z tych względów należy uznać, że wojewódzki sąd administracyjny podzielając przyjętą przez organy administracji budowlanej kwalifikację dokonanych przez skarżącą robót jako roboty budowlane, do wykonania których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, przyjął odpowiadającą prawu interpretację, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione.
Odnosząc się zaś do powołanej w skardze kasacyjnej trudnej sytuacji życiowej skarżącej, należy stwierdzić, iż żaden z mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów nie przewidywał możliwości odstępstwa od zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie ma charakteru uznaniowego. Racje społeczne w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną nie znajdują odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił też, że nie została uwzględniona funkcja, jaką pełnić ma sporny ganek (ochrona przed chłodnym powietrzem i ułatwienie wykonywania prac domowych), co narusza dyspozycję § 63 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może, być uznany za zasadny gdyż stanowi on wymóg, który musi być zachowany przy realizacji inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej w stanie prawnym obowiązującym w 2002r. nie jest istotne, czy sprawca samowoli zadbał o ochronę przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza.
Nie można także uznać zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Przepisy te bowiem nie mają zastosowania przed sądami administracyjnymi. Do stosowania ich obowiązane są organy administracji prowadzące postępowanie wyjaśniające. Do postępowania zaś przed sadami administracyjnymi mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr.153, poz.1270 ze zm). Stosownie do art. 174 wskazanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czego skutecznie w skardze kasacyjnej nie wykazano, a także na naruszeniu przepisów postępowania przed sadem administracyjnym, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie takich zarzutów nie zawiera odnosi się bowiem do wad postępowania wyjaśniającego przed organami administracji, a nie przed sądem administracyjnym.
Reasumując, wskazać należy, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonego aktu, następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutów, które wykazałyby, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zinterpretował przepisy prawa mające zastosowanie do ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak na wstępie.