Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą, na działce nr ew. [...] przy [...]w W., wraz ze zjazdami na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] oraz przejazdem pożarowym w części działek nr ew. [...],[...],[...] i [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 kwietnia 2014 r., odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. Skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu, że inwestycja obejmuje cześć działki nr [...], wobec której toczy się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego.
Skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Zgodnie z treścią księgi wieczystej właścicielem działki nr ew. [...] jest m. st. Warszawa, a inwestor [...] Sp. z o.o. jest użytkowaniem wieczystym. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący posiada interes prawny w tej sprawie, a zatem zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a K.p.a.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 61a, 77, 107, 156 § 1 pkt 2 i art. 158 K.p.a., podnosząc, że organy bezpodstawnie zakwestionowały jego interes prawny w tej sprawie i nie uwzględniły wszystkich okoliczności sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że prawidłowo organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na to, że skarżący nie ma interesu prawnego w tej sprawie. Skarżący nie wykazał, że posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z treści księgi wieczystej wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] jest m. st. W., a inwestor jest jej użytkowaniem wieczystym. Niewystarczającym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, było powoływanie się przez skarżącego na przysługujące mu roszczenie o wydanie nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] przejętej przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a także na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu tej nieruchomości przez Skarb Państwa.
Skarżący nie mógł również wywodzić swojego interesu prawnego z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepis ten dotyczy spraw, których przedmiotem jest zbycie nieruchomości, a więc spraw niezwiązanych ze sprawami mającymi za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 3 pkt 20, art. 4, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), art. 28 K.p.a., art. 222 i 233 K.c. Skarżący podniósł, że rozpoznawana sprawy dotyczy jego interesu prawnego skarżącego. Skarżący jest spadkobiercą projektowanej działki nr ew. [...], stanowiącej część działki nr ew. [...]. W chwili wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności toczyły się postępowania w sprawie o wydanie, na podstawie art. 222 w związku z art. 233 K.c., nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] bezprawnie przejętej przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu tej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 156 K.p.a. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta zostanie kwestia, czy jest on użytkowaniem wieczystym nieruchomości stanowiącej część działki nr [...].
Błędne jest zatem twierdzenie, że nie posiada on interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości gruntowej, która powinna znajdować się jego użytkowaniu wieczystym. Od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości. Krąg osób ustalonych w postępowaniu zwyczajnym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie musi być identyczny z kręgiem osób w postępowaniu nadzwyczajnym. Inwestor, wiedząc o toczącym się postępowaniu o zwrot nieruchomości, złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością nr 30 na cele budowlane i naruszył tym samym rażąco przepisy Prawa budowlanego.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest trafny zarzut, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącego nie narusza art. 28 i 61a § 1 K.p.a. Mając na uwadze treść księgi wieczystej nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr ew. [...]) oraz okoliczności, którymi skarżący uzasadniał swój interes prawny, organ nadzoru, a następnie Sąd pierwszej instancji mogły przyjąć, że skarżący nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...]. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że okoliczność, iż przed sądem powszechnym toczyły się postępowania w sprawie o wydanie, na podstawie art. 222 w związku z art. 233 K.c., nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] przejętej przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy oraz postępowanie przed organami administracyjnymi w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia na rzecz poprzedniego właściciela prawa własności czasowej tej nieruchomości nie oznacza, że skarżący posiada interes prawny w tej sprawie. Nie są to okoliczności, które same przez się uzasadniały przyznanie skarżącemu statusu strony.
Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta znajduje zastosowanie w odniesieniu do żądania wszczęcia zarówno postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego, np. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Krąg podmiotów uznanych za strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinien być, co do zasady, ustalany w ten sam sposób jak krąg podmiotów uznawanych za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stroną mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. Krąg tych podmiotów winien być jednak ustalony przede wszystkim na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dotyczy bowiem przede wszystkim interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Jedynie w wyjątkowych przypadkach interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę może mieć osoba, która nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, z tego powodu, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...]. Skarżący bezpodstawnie wywodzi swój interes prawny na tej podstawie, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której został zrealizowany obiekt budowlany, gdyż nie wykazał tytułu prawnego do tej nieruchomości. Z treści księgi wieczystej wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] jest m. st. Warszawa, a inwestor [...]Sp. z o.o. jest jej użytkowaniem wieczystym. Ani wszczęcie postępowania w sprawie o wydanie, na podstawie art. 222 w związku z art. 233 K.c., nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] przejętej przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy, ani wszczęcie przez skarżącego postępowania przed organem administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 kwietnia 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 marca 1963 r. odmawiającej ustanowienia na rzecz dotychczasowej właścicielki (poprzedniczki prawnej skarżącego) prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nie świadczy o tym, że skarżący posiada tytuł prawny do tej nieruchomości, a w konsekwencji, że na tej podstawie ma interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazane postępowania nie rozstrzygają kwestii, czy jest on użytkowaniem wieczystym nieruchomości stanowiącej część działki nr [...]. Zbyt daleko idące jest stanowisko skarżącego, że od chwili wszczęcia tych postępowań staje się on stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości.
Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Należy także zwrócić uwagę, że na rozprawie pełnomocnik inwestora oświadczył, że postępowania, na które powołuje się skarżący, zostały prawomocnie zakończone, a żądania skarżącego nie zostały uwzględnione. Samo wszczęcie tych postępowań nie było wystarczające dla potwierdzenia posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do części działki nr [...], z czego skarżący wywodził swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Natomiast zarzuty naruszenia art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, sprowadzające się do kwestionowania tego, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogą być przedmiotem oceny w tej sprawie, ponieważ sąd administracyjny może oceniać zaskarżony akt, a więc odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej nie może przemawiać wyłącznie to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jednym zdaniu, na skutek oczywistej omyłki, pominięto wyraz "nie", ponieważ z kontekstu całego uzasadnienia wynika, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wad i uchybień, które uzasadniałby uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ art. 204 P.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania w razie oddalenia skargi kasacyjnej.