Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1685/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. J. i B. J. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa w dniu [...] maja 2004 r. wydał dwie decyzje: o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Krakowie przy ul. [...] przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu temu samemu inwestorowi pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" budynku mieszkalnego wielorodzinnego tj. wykonania kotłowni gazowej, infrastruktury zewnętrznej (przyłącza gazu, wjazdu, oświetlenia, ukształtowania terenu) oraz robót wykończeniowych (elewacje, instalacje wewnętrzne, daszek nad balkonem).
Po rozpoznaniu wniosku R. J. i B. J., postanowieniem z dnia 19 października 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej drugą ze wskazanych decyzji. Organ ten postanowieniem z dnia 25 października 2004 r., po rozpoznaniu wniosku R. J. i B. J. odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia 6 stycznia 2005 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2004 r. Sąd wskazał, iż organ powinien ocenić zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do skarżących, badając ich interes prawny nie tylko w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Krakowie, lecz również z uwzględnieniem poprzednio toczącego się postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego tego budynku mieszkalnego.
W związku z powyższym na tym etapie postępowania nie można przesądzić czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, stanowiące przesłankę do wstrzymania jej wykonania, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a.
W dniu 13 sierpnia 2008 r., R. J. i B. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta Krakowa wyroku tego Sądu z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 889/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił tą skargę. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 149/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 263/09 wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa grzywnę w wysokości 10 000 zł za niewykonanie wyroku z dnia 14 maja 2007 r. Sąd uznał, iż Prezydent Miasta Krakowa pozostaje w bezczynności, a stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w Krakowie prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 12 czerwca 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd zaznaczył, że pomimo wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana.
Na skutek skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1135/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 153/05 było wyłącznie postanowienie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...], zatem zalecenia Sądu I instancji mogły odnosić się tylko do tego przedmiotu. Ocena Sądu I instancji odnosząca się do wad postępowania zakończonego wskazaną decyzją nie mogła stanowić podstawy żadnych wiążących zaleceń dla organu przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego nie można uznać, iż Prezydent Miasta Krakowa pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku z dnia 14 maja 2007 r., gdyż po uchyleniu tym wyrokiem postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. ponownie odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W powołanym przepisie sformułowano dwie pozytywne przesłanki jego zastosowania. Po pierwsze, wymagana jest aktywność strony przejawiająca się w konieczności skierowania do właściwego organu pisemnego wezwania do wykonania orzeczenia. Wezwanie takie musi poprzedzać ewentualną skargę na niewykonanie orzeczenia. Po drugie, właściwy organ musi pozostawać w bezczynności po wydaniu przez Sąd orzeczenia uchylającego akt lub czynność.
W ocenie Sądu przesłanka uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku została w tej sprawie spełniona, gdyż jako wezwanie należało potraktować pismo skarżących z dnia 3 marca 2008 r., skierowane do Prezydenta Miasta Krakowa i nazwane "skargą na urzędnika".
Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r., którego przedmiotem była wyłącznie kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji tego organu z dnia [...] maja 2004 r. Organ ten, po ponownym rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, po raz kolejny odmówił jego uwzględnienia postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...].
Sąd dodał, iż samo postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] zezwalającą na wykonanie robót "dokończeniowych" dla inwestycji pn. budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] P. w Krakowie zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Trudno zatem mówić o niewykonaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. poprzez brak orzeczenia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, skoro samo postępowanie wznowieniowe już się zakończyło.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli R. J. i B. J., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w sprawie na podstawie niekompletnych akt sprawy, które nie zostały Sądowi przedłożone przez organ, ani Sąd nie zwrócił się do organu o ich nadesłanie,
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie zarzutów w zakresie nieobjętym skargą, lecz będących w granicach sprawy,
- - art. 45 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd złożonych przez stronę przed rozpoczęciem rozprawy pism z dnia 16 grudnia 2009 r. i 21 grudnia 2009 r.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu podniesiono, że wprawdzie Prezydent Miasta Krakowa rozpoznał ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji własnej z dnia [...] maja 2004 r. i odmówił wstrzymania jej wykonania, ale nie wziął pod uwagę wskazówek Sądu dotyczących tej decyzji sformułowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2007 r. W wykonaniu tego wyroku organ powinien wstrzymać wykonanie tej decyzji, a następnie wyeliminować ją z obrotu prawnego
Ponadto Sąd I instancji, rozpoznając tą sprawę nie dysponował całością akt sprawy, w szczególności dokumentami dotyczącymi postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Sąd nie odniósł się ponadto do okoliczności wskazanych przez skarżących w dwóch pismach złożonych przed wyznaczeniem rozprawy. W pismach tych wskazano na fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia 5 sierpnia 2003 r. i decyzji z dnia 26 sierpnia 2003 r. wstrzymującej wszelkie prace budowlane przy tej inwestycji. Rozstrzygnięcia te przesłano do Wydziału Urbanistyki i Architektury UMK i były one wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego.
Skarżący wskazali, iż z treści wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r. wynika, że od czasu umorzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2004 r. postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Krakowie przy ul. [...] sprawa znajdowała się wyłącznie w gestii organów nadzoru budowlanego i tylko ten organ był władny do podejmowania wszelkich decyzji w tej sprawie. Zgodnie z art. 51 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane Prezydent Miasta po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 29 lipca 2003 r. nie był uprawniony do prowadzenia jakichkolwiek postępowań związanych ze sporną inwestycją. Wyrok ten uchylał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w którym przewidziane były również prace dokończeniowe. Jedynym organem mogącym podjąć decyzję w przedmiocie wznowienia prac był organ nadzoru budowlanego.
W ocenie skarżących, świadczy o tym treść postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2009 r. przekazującego PINB do prowadzenia według właściwości postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący podkreślili, że Sąd I instancji przyjął, że Prezydent Miasta Krakowa "ponownie rozpoznał sprawę" o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] maja 2004 r. Skarżący nie uczestniczyli jednak w tym postępowaniu, pomimo, iż byli jego stronami. Nie mogli zapoznać się z aktami i zgłosić w związku z tym ewentualnych wniosków dowodowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia wykonania przez Prezydenta Miasta Krakowa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05, którym Sąd uchylił wydane w postępowaniu wznowieniowym postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 6 stycznia 2005 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 października 2004 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji tego organu z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Krakowie przy ul. [...]. Postępowanie sądowe w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r. dotyczyło wyłącznie legalności wydanego we wznowionym postępowaniu administracyjnym postanowienia organu odwoławczego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a nie legalności samej tej decyzji.
W sprawie tej bezsporne jest, że Prezydent Miasta Krakowa po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r. ponownie rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. i wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. odmawiające uwzględnienia tego wniosku. Organ nie pozostawał więc w bezczynności, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r., co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1135/09, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym w tej sprawie wyroku.
Dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. ocena decyzji z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" budynku mieszkalnego wykraczała poza przedmiot tego postępowania sądowego, gdyż dotyczyła innego aktu niż został w tej sprawie zaskarżony. Zalecenia Sądu w tym zakresie nie były wiążące dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne, ponieważ nie miały związku z przedmiotem tego postępowania sądowego, którym była wyłącznie kwestia legalności postanowień organów obu instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Bezzasadne są w związku z tym twierdzenia skarżących (zawarte także we wskazywanym przez nich piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2009 r.), iż Prezydent Miasta Krakowa nie wykonał wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r., ponieważ nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji z dnia z dnia [...] maja 2004 r.
Nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie akt sprawy, które nie zawierały dokumentów dotyczących postępowania prowadzonego w stosunku do tej inwestycji przez organy nadzoru budowlanego. Rację mają skarżący, że akta sprawy nie zawierały tych dokumentów, lecz postępowanie mające doprowadzić tą inwestycję do stanu zgodnego z prawem jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym przez inne organy i jego przebieg nie mógł mieć wpływu na wykonanie przez organ architektoniczno-budowlany wyroku z dnia 14 maja 2007 r. i rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli skarżący uważali, że istniały przesłanki do wstrzymania wykonania tej decyzji w związku ze wstrzymaniem przez organy nadzoru budowlanego ("głównych") robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Krakowie przy ul. [...], to argumenty te mogli podnosić przede wszystkim w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] maja 2004 r., ewentualnie w skardze do sądu na postanowienie organu odwoławczego.
W tym postępowaniu, którego przedmiotem jest wyłącznie sam fakt wykonania przez organ architektoniczno - budowlany wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r. poprzez rozpoznanie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji i wydanie w tym przedmiocie postanowienia, podnoszone przez nich argumenty (również w pismach dnia 16 grudnia 2009 r. i 21 grudnia 2009 r.) związane z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym są bezprzedmiotowe. Sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się do treści wskazanych powyżej pism skarżących, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik tej sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.