Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1878/21 oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2021 r. znak DOA.7110.121.2021.KBA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.
Poddaną kontroli sadu I instancji decyzją z 19 lipca 2021 r, znak: DOA.7110.121.2021.KBA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") po rozpatrzenia odwołania P. SA (dalej: "skarżąca", "Spółka") na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 9 kwietnia 2021 r. znak: IR.1.7840.3.4.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Spółka złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kazimierskiego z 4 grudnia 2015 r., nr 136/2015, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. G. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę stacji paliw: posadowienie podziemnego zbiornika o pojemności 80 m3 trzykomorowego dwu płaszczowego na paliwa płynne, olej napędowy, benzynę; montaż czterech sztuk dystrybutorów paliw; wykonanie zadaszenia nad dystrybutorami; wykonanie planowanych dystrybucji i przyjmowanie paliw jako szczelne z ujęciem wód opadowo-roztopowych do istniejącej kanalizacji deszczowej, zmianę lokalizacji dystrybutora gazu, na działce nr ew. [...] w K. przy ul. (...).
Ww. decyzją z 9 kwietnia 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kazimierskiego z 4 grudnia 2015 r.
Powołaną na wstępie decyzją z 19 lipca 2021 r., GINB - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kazimierskiego z 4 grudnia 2015 r. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem obowiązkiem organu było na nowo ustalić krąg stron postępowania. We wniosku o stwierdzenie nieważności Spółka wskazała, że swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do działki ew. nr [...], położonej w K., która to sąsiaduje z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Ponadto skarżąca jest właścicielem budynku posadowionego na ww. działce nr ew. [...].
GINB wyjaśnił, że analiza projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] wykazała, iż projektowany zbiornik paliw został zaplanowany w odległości ok. 45 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 50 m od znajdującego się na niej budynku stacji paliw (nr 17). Projektowany najbliżej granicy działki nr ew. [...] dystrybutor paliw (nr 6) znajduje się w odległości ok. 16 m od jej granicy i ok. 28 m od posadowionego na niej budynku stacji paliw. Natomiast odmierzacz gazu oznaczony jako dystrybutor nr 7 (D4) został usytuowany w odległości ok. 20 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 32 m od istniejącego na niej budynku stacji paliw. Organ II instancji podniósł, że w § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853) określono, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż:
- 1) 10 m - od budynku stacji paliw płynnych;
- 2) 10 m - od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej;
- 3) 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
- 4) 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego;
- 5) 20 m - od innych budynków niż wymienione w pkt 3 i 4;
- 6) 20 m - od granicy lasu;
- 7) 6 m - od zbiorników naziemnych innych paliw płynnych;
- 8) 10 m - od rzutu skrajnego przewodu sieci elektroenergetycznej i skrajnej szyny linii tramwajowej - o napięciu do 1 kV;
- 9) 1,5-krotnej wysokości zawieszenia najwyższego nieuziemionego przewodu na słupie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu powyżej 1 kV od słupa tej linii;
- 10) określona w § 98 ust. 1 pkt 6,1j. jak przewidziana w przepisach dotyczących wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej, wykonywania robót ziemnych, w sąsiedztwie linii kolejowych oraz sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych.
Mając na uwadze powyższe odległości dzielące działkę nr ew. [...] i usytuowaną na niej stację paliw od poszczególnych elementów spornej inwestycji, GINB stwierdził, że działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczonym w oparciu o ww. § 124 ust. 1.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej jakoby ograniczenie w zabudowie wynikało z § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r, poprzez niezachowanie przez inwestora odległości 60 m od projektowanego odmierzacza gazu do budynku posadowionego na działce nr ew. [...], który w ocenie skarżącej jest budynkiem użyteczności publicznej stacji paliw, GINB stwierdził, że zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że na potrzeby rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. budynek stacji paliw (skarżącej) nie należy do kategorii budynków użyteczności publicznej. Uzasadniając powyższe organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.) przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.
Natomiast w § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., ustawodawca określił odległość projektowanych odmierzaczy gazu oddzielnie dla budynku stacji paliw - 10 m (pkt 1) i oddzielnie dla budynków użyteczności publicznej - 60 m (pkt 4).
Organ podkreślił, że § 124 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. nie rozróżnia budynku stacji paliw na działce inwestycyjnej i budynku stacji paliw na działce sąsiadującej i określa tylko, że należy zachować odległość 10 m od tego typu obiektów. W związku z powyższym w analizowanej sprawie znajdzie zastosowanie § 124 ust. 1 pkt 1, a nie jak wskazała skarżąca § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. Jednocześnie GINB wskazał, że na powyższą ocenę nie wpływa podniesiona w odwołaniu okoliczność, że w istniejącym na działce nr ewid. [...] budynku stacji paliw znajduje się sklep. Z odwołania wynika bowiem, że powierzchnia sklepowa znajduje się tylko w części tego budynku. Skoro zaś sklep ten stanowi część składową budynku stacji paliw, to w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw do uznania, aby cały budynek stacji paliw należy zakwalifikować jako budynek użyteczności publicznej.
Podkreślono że jest to działalność prowadzona niejako dodatkowo, podstawowym celem prowadzonej w tymże budynku działalności jest sprzedaż paliw i gazu, a sprzedaż innych artykułów jest działalnością poboczną. Dalej GINB stwierdził, że analiza akt wykazała, iż działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania określonym w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Tym samym nie został naruszony § 12 tego rozporządzenia (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej) § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe), §179 (odległość zbiorników podziemnych z gazem płynnym od budynków).
Organ II instancji podkreślił, że sporna inwestycja nie pozbawia nieruchomości nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).GINB podkreślił, że odmierzacz gazu oznaczony jako dystrybutor nr 7 (D4) został usytuowany w odległości ok. 20 m od granicy działki nr ewid. [...], należącej do skarżącej oraz 32 m od znajdującego się na niej budynku. Tym samym, działka nr ewid. [...] nie jest ograniczona w zabudowie w przyszłości. Ograniczenia w zabudowie nie wynikają także z innych przepisów powyższego rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r.
Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że dla wykazania przymiotu strony w postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego (art. 140 k.c.) wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym ich nie stosują albowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest zatem art. 140 k.c., który to przepis definiując prawo własności i sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzenia przez prawodawcę przewiduje.
Reasumując, GINB podkreślił, że działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w P. na ww. decyzję GINB.
W ocenie Sądu zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28k.p.a. Iex specialis, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wg powołanego przepisu, przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Sąd I instancji wskazał, skarżąca swój interes prawny upatruje w § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego.
W ocenie skarżącej wymóg ten nie został zachowany, powodując ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...]. Spółka do obiektu użyteczności publicznej zaliczyła bowiem budynek stacji paliw, w którego części znajduje się powierzchnia sklepowa. Sąd podzielił stanowisko GINB, że według rysunku znajdującego się w aktach sprawy, sklep stanowi niewielką część składową budynku stacji paliw. Natomiast według § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć - budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.
Zasadnie GINB zwrócił uwagę, że § 124 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. nie rozróżnia budynku stacji paliw na działce inwestycyjnej od budynku stacji paliw na działce sąsiadującej, określa natomiast tylko i wyłącznie odległość 10 m od tego typu obiektu. Wywodzony z § 124 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia interes prawny skarżącej do uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego, ma charakter wyłącznie hipotetyczny i abstrakcyjny, a polega jedynie na tym, że brak będzie w przyszłości możliwości ewentualnego rozbudowania nieruchomości skarżącej. Wykazywany więc interes prawny nie ma zatem charakteru realnego i aktualnego, lecz jedynie hipotetyczny, a przez to w ogóle wątpliwy.
W skardze kasacyjnej P. S.A(dalej Spółka) na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżył ww. wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- - § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, przez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek sklepu stanowiącego część budynku stacji paliw nie stanowi budynku użyteczności publicznej, pomimo iż to obiekt handlu i usług dostępny dla nieograniczonego kręgu osób, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie ma prawa oczekiwać, iż zostanie zachowana odległość 60m odmierzacza gazu od prowadzonego przez niego sklepu,
- - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię w postaci uznania, iż zabudowana nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością, na której funkcjonuje Stacja Paliw, nie znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu (tej stacji paliw), a interes prawny właścicieli zabudowanych nieruchomości sąsiednich jest w takim przypadku jedynie hipotetyczny i abstrakcyjny, a w konsekwencji uznanie że Spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kazimierskiego z 04 grudnia 2015r. nr 136/2015, choć istnieje przepis prawa wprowadzający ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenów przylegających do terenu na którym posadowiona jest stacja paliw, który to przepis został naruszony w postępowaniu objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi, a w konsekwencji rozpoznania tejże skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z dnia 19 lipca 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 kwietnia 2021 r., ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło go do błędnej konkluzji o braku interesu prawnego skarżącego w sprawie. Zabudowa dokonana przez inwestora realnie bowiem zagraża bezpieczeństwu osób korzystających ze sklepu, a inwestycja dokonana została z naruszeniem przepisów bezpieczeństwa, które Sąd I instancji błędnie wykłada (błędnie rozumie). Nadto, Sąd nie rozważył w sprawie problematyki elementu potencjalności w ustaleniu statusu strony postępowania.
Zdaniem Spółki punktem wyjścia dla rozważań o istnieniu interesu prawnego powinna być analiza § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. WSA w Warszawie nie wypowiada się czy sklep prowadzony w budynku stacji paliw ma wpływ na ustalenie odległości jakie powinny być zachowane na stacji. Podaje tylko, iż podziela stanowisko GINB, iż sklep stanowi niewielką część budynku.
W ocenie skarżącego § 124 rozporządzenia ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla obiektów w nim wskazanych oraz ludzi w tych obiektach przebywających. Tym samym, skoro w budynku stacji paliw funkcjonuje sklep - bez wątpienia stanowiący obiekt użyteczności publicznej - to należałoby zachowywać nie odległość 10 m od odmierzacza gazu, a 60 m. Tylko taka wykładnia celowościowa przepisu wydaje się właściwa. W przypadku przepisów regulujących zasady bezpieczeństwa (jakim niewątpliwie jest § 124 rozporządzenia) analizować należy charakter budynków, a nie fakt który z nich zajmuje więcej miejsca. Budynek użyteczności publicznej na płaszczyźnie językowej, w potocznym rozumieniu to budynek, którego dostępność jest dla nieograniczonej liczby osób. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynkiem użyteczności publicznej jest budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej.
Nie ma zatem wątpliwości, iż sklep jest budynkiem użyteczności publicznej. Sąd I instancji nie rozstrzygnął jasno i wiążąco jakie odległości należy zachować w przypadku posadowienia sklepu w budynku stacji paliw.
Spółka wskazała, że jej interes prawny w postępowaniu nieważnościowym wynika z faktu,
- a) działka nr [...] będąca w jej użytkowaniu wieczystym graniczy bezpośrednio m.in. z działką nr [...], na której inwestor realizował inwestycje dla której wydano kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę,
- b) budynek zlokalizowany na jej nieruchomości (działka nr [...]) pełni/pełnił funkcje usługowo - handlowe, a zatem jest budynkiem użyteczności publicznej jako ogólnodostępny, przeznaczony do świadczenia usług nieograniczonej liczbie klientów.
- c) kwestionowana inwestycja dotyczyła posadowienia odmierzacza gazu LPG na działce nr [...],
- d) zgodnie z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego,
- e) odmierzacz inwestora posadowiony jest zaledwie 31,7 m od budynku użyteczności publicznej funkcjonującego na stacji paliw skarżącego tj. sklepu funkcjonującego w budynku stacji paliw. Skarżący powinien zatem - by jego istniejąca od lat stacja paliw - spełniała warunki wynikające z przepisów powinien rozebrać istniejący na stacji sklep. Trudno w tym przypadku nie zauważyć konkretnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla inwestora niezgodnie z przepisami.
Spółka podniosła że wskazywał, iż interes prawny, uprawniający do udziału jako strona w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami. Zrealizowana inwestycja uniemożliwia skarżącej korzystanie z rzeczy (nieruchomości) zgodnie z jej przeznaczeniem, albowiem znacząco wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości, na skutek uchybień przy projektowaniu inwestycji. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).
Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" interpretować należy łącznie z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Z art. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycje budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów. Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.
Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Jakkolwiek zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Spółka skardze kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, jakoby prawidłowa była ocena GINB, iż Spółka nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
W świetle regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę:
- – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;
- – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.
Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19, LEX nr 3392388).
Zaznaczyć trzeba, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne wg norm prawa. A zatem brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że dany podmiot nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14, z 15 grudnia 2016 r., II OSK 807/15; z 11 marca 2020 r., II OSK 3158/19, z 20 lipca 2021 r., II OSK 3112/20). Przy ocenie istnienia interesu prawnego danego podmiotu do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma przesądzającego znaczenia czy w danym przypadku w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do naruszenia norm technicznych. Przy udzielaniu pozwolenia na budowę uwzględnieniu wymagają bowiem uzasadnione interesy osób trzecich, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie GINB przyjął, a za nim również Sąd I instancji, że analiza projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] wykazała, iż projektowany zbiornik paliw o pojemności 80 m3 został zaplanowany w odległości ok. 45 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 50 m od znajdującego się na niej budynku stacji paliw (nr 17). Projektowany najbliżej granicy działki nr ew. [...] dystrybutor paliw (nr 6) znajduje się w odległości ok. 16 m od jej granicy i ok. 28 m od posadowionego na niej budynku stacji paliw. Natomiast odmierzacz gazu oznaczony jako dystrybutor nr 7 (D4) został usytuowany w odległości ok. 20 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 32 m od istniejącego na niej budynku stacji paliw. Organ II instancji wskazał, że § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853) określa w jakiej odległości magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu płynnego powinny być usytuowane w stosunku do wyszczególnionych tam rodzajów obiektów.
Mając na uwadze powyższe odległości dzielące działkę nr ew. [...] i usytuowaną na niej stację paliw od poszczególnych elementów spornej inwestycji, GINB stwierdził, że działka nr ew. 3021 nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej.
Zaakcentować jednak trzeba, że w ustawowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu", zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym), jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń, lecz z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, sanitarne, ale także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jego nieruchomość. Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego.
Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.
Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2701/19; z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1055/19; z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 811/21; z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1687/18; z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 841/13).
W okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na sąsiednią nieruchomość, a tak jest w niniejszej sprawie, właściciel winien mieć prawo wypowiedzenia się co do realizowanej inwestycji w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją. Na aprobatę nie mogło zatem zasługiwać stanowisko orzekających organów nadzoru zawarte w kwestionowanych decyzjach, które nie uwzględniało charakteru przedsięwzięcia, a tym samym możliwości zaistnienia negatywnych oddziaływań. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.
Tym samym, o interesie prawnym podmiotu świadczyć może m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. (ochrona właściciela przed czynnikami, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności)
Uwzględniając zaś usytuowanie działki skarżącej kasacyjnie w stosunku do działki inwestora, błędnie GINB przyjął, że pomimo bezpośredniego sąsiedztwa ww. działki z terenem inwestycyjnym, nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Podejmując zatem zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., a Sąd I instancji błędnie ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Z tych powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ocena czy doszło do naruszenia przepisów,a jeżeli tak czy naruszenie to miało charakter rażący.
W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.