Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 31/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (znak sprawy [...]) Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.O. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku inwentarskiego – bukaciarni, w miejscowości [...], ul. [...], działka nr [...] (arkusz mapy 12).
Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyła wymieniona na wstępie skarżąca, podnosząc że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego).
Postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] października 2017 r.
Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (znak [...]) Starosta K. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., podnosząc że skarżąca nie jest stroną postępowania. Podstawę wydania decyzji stanowił art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, biorąc pod uwagę cechy obiektu i sposób zagospodarowania terenu inwestycji oraz obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę inwestora oraz działkę przylegającą tj. działkę nr [...], stanowiącą własność E. i J.O. i w żaden sposób nie wpływa na obecne zagospodarowanie i użytkowanie działki numer [...], jak również w żaden sposób nie ogranicza ewentualnej przyszłej zabudowy, a co za tym idzie brak jest konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania. Zdaniem Starosty skarżąca nie posiada interesu prawnego.
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony.
Na powyższą decyzję Wojewody skargę wniosła skarżąca, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że twierdzenie organu, iż inwestor prowadzi odrębne gospodarstwo rolne od gospodarstwa rodziców, jest gołosłowne. Zdaniem skarżącej podział ten nastąpił tylko po to, że stworzyć sztuczny bufor i podjąć próbę pozbawienia skarżącej legitymacji strony. Mimo podziału obszar oddziaływania pozostaje taki sam – ok. 100 m, a skarżąca mieszka w odległości około 50 m od planowanej inwestycji. Organy bezzasadnie przyjęły, że żądanie nie pochodzi od strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga okazała się niezasadna. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że badając czy skarżącej przysługuje przymiot strony, organy zasadnie uznały, iż przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dokonując analizy złożonego wniosku organy administracji właściwie uznały, że pochodzi on od nieuprawnionego podmiotu. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy i na tej podstawie trafnie nie stwierdziły przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś wydane rozstrzygnięcie zawiera należyte uzasadnienie prawne i faktyczne, nie naruszające wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.
Dalej Sąd wskazał, iż podziela konkluzje organów, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.
Wyjaśnił również, że Starosta był związany decyzją ustalającą warunki zabudowy na tejże działce. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczą tej samej działki (wydane już po podziale). Burmistrz ustalił między innymi, że maksymalna wielkość DJP po zrealizowaniu inwestycji na działce nr [...] to 39 DJP. Starosta, kontrolując projekt budowlany dotyczący inwestycji na działce nr [...] nie miał kompetencji do oceny, czy dokonany wcześniej podział nieruchomości był rzeczywisty, czy fikcyjny – jak zarzuca skarżąca. Nie mógł przyjąć innej wartości DJP niż to uczyniono w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., ani też, na potrzeby postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, "połączyć" działek nr [...] i nr [...]. Takie działanie stanowiłoby naruszenie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Sądu, wbrew argumentom skargi organy administracji we wznowionym postępowaniu nie miały obowiązku wykazać, że inwestor prowadzi odrębne gospodarstwo rolne od sąsiadującego gospodarstwa rolnego rodziców. We wznowionym postępowaniu zostało sprawdzone, zdaniem Sądu prawidłowo, że obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] nie obejmuje działki skarżącej. Sąd podkreślił, że zawodowy pełnomocnik nie naprowadził przepisu prawa z którego wynikałby interes prawny skarżącej, nie wskazał żadnego naruszenia przepisu prawa materialnego, które ograniczałoby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości przez skarżącą. Organy ani Sąd nie stwierdzili takiego naruszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca D.P., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 440 zł oraz rozpoznania skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- I. art. 174 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (zgodność projektu budowlanego z wymaganiami środowiska) tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni powodującej jego niewłaściwe zastosowanie;
- II. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające w istocie na pominięciu faktu sumowania się parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie (DJP) na terenie tego samego rodzinnego gospodarstwa rolnego (działki nr [...] i nr [...], przed podziałem jedna działka nr [...]) tj. niewzięcia pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – tu: przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
- III. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. traktowanych jak przepis prawa materialnego w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tj. naruszenie prawa materialnego polegające na ich wadliwej wykładni w aspekcie przedmiotowej sprawy skutkujące ich nieprawidłowym zastosowaniem;
- IV. art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń (Starosty i Wojewody) tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Do skargi kasacyjnej dołączono także załączniki w postaci różnych decyzji administracyjnych dotyczących rozbudowy gospodarstwa rodzinnego inwestora i jego rodziców, co ma świadczyć o przybywaniu kolejnych budynków inwentarskich.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 stycznia 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzyganej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego wobec decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla K.O. w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego – bukaciarni w miejscowości [...] na działce nr [...] (po podziale), odmówiono w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia ww. decyzji przyjmując, iż skarżąca wnioskująca na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma przymiotu strony tego postępowania. Generalnie wskazano, że działka skarżącej nr [...] położona w miejscowości [...], której jest współwłaścicielem, nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, albowiem pomiędzy nimi znajduje się działka nr [...], której właścicielami są rodzice inwestora, zaś odległość pomiędzy działką zainwestowania, a działką skarżącej wynosi około 51-57 m. Podniesiono również, że przedmiotowa inwestycja, która pozwala na zwiększenie hodowli bydła do liczby mniejszej niż 40 DJP (projektowana obsada 13,30, istniejąca 24) w żaden sposób nie wpływa na ocenę zagospodarowania i użytkowania działki nr [...], jak również w żaden sposób nie ogranicza ewentualnej przyszłej zabudowy, a co za tym idzie brak jest konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania.
Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów architektoniczno-budowlanych podkreślił, iż regulacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu, a nie w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podniesiono, iż pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu w odniesieniu do przepisów odrębnych na podstawie, których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji. Zaznaczono, iż aby stwierdzić, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, trzeba wskazać konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu.
Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Jednocześnie podkreślono, iż legitymacja skarżącej nie była kwestionowana w postępowaniach związanych z budową budynków inwentarskich (na działce nr [...]), a więc przed podziałem nieruchomości na dwie działki o nr [...] i [...]. Natomiast, jak zaznaczył Sąd, pozwolenie wydano dla działki nr [...], a więc w odległości co najmniej równej szerokości działki nr [...] oddzielającej działkę nr [...] od nieruchomości skarżącej. Takie ograniczenie nie istniałoby w wypadku działki niepodzielnej.
Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest wprost uzależnione od zlokalizowania inwestycji. Dodano, iż dostateczne "odsunięcie" inwestycji, która nie może zostać zrealizowana poza działką nr [...] wyklucza posiadanie interesu prawnego przez skarżącą.
Generalnie przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji dokonującego oceny zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, stąd też zarzut wniesionego środka odwoławczego, a to naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. traktowanych jak przepis prawa materialnego w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię w aspekcie przedmiotowej sprawy skutkujące ich nieprawidłowym zastosowaniem, jawi się w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwionym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Podzielając stanowisko organów orzekających w sprawie, Sąd pierwszej instancji pojęcie "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w trybie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zawęził do samych tylko "ograniczeń zabudowy" terenu, i w konsekwencji tak błędnie (zbyt wąsko) określił zakres przeprowadzonej analizy na tle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Zaskarżona decyzja, jak wyżej zaznaczono, została wydana w trybie wznowienia postępowania. Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, ustalenie, czy i w jakim zakresie ewentualna wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny wydanej w tym postępowaniu decyzji ostatecznej, a także usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, w tym poprzez uchylenie i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem, w końcowym rezultacie, bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, opubl. w ONSA 2003/3/86).
Dalej zaznaczyć należy, iż stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.
Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.
Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwe rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym – patrz: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19.
Zatem nie jest sporne, iż przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.
Należy jednak od razu wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu obowiązującym (od 28 czerwca 2015r.), w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych – zob. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.
W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12; z 11 maja 2010 r. II OSK 774/09; z 26 stycznia 2012 r. II OSK 1398/10; z 15 lutego 2013 r. II OSK 1994/11). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 17 kwietnia 2014 r. II OSK 1899/13).
Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu czy zagospodarowanie terenu otaczającego działki inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreśla się w literaturze, podstawową normą korzystania przez właściciela z nieruchomości, powinno być powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę określaną przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe.
Dlatego też jak wyżej zaznaczono przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności – patrz: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3025/15.
Istotne jest również to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 451/13; z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1266/14, z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 561/20).
W tej sprawie, Sąd pierwszej instancji przyjmując za trafny pogląd organów orzekających zaakceptował stanowisko, że przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej (obecne i przyszłe) pomijając prawidłową wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, tym samym w efekcie wadliwie zastosował ww. normy w realiach tej sprawy. Takie stanowisko świadczy o tym, iż dokonana ocena legalności nie jest właściwa, skoro pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (np. nadmierne immisje), a takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał, a należało to uczynić, bowiem wówczas można by dopiero mówić o właściwej weryfikacji stanowiska organów w zakresie posiadania interesu prawnego przez podmiot, który wnioskował o wznowienie postępowania w tej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym postępowaniu należało ocenić czy takie szkodliwe oddziaływanie planowanego do powiększenia budynku inwentarskiego poprzez jego przebudowę i rozbudowę występuje i czy taka inwestycja oddziałuje na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy w szczególności występują utrudnienia w możliwości użytkowania obiektu na działce nr [...] zgodnie z jego przeznaczeniem. W sprawie mamy do czynienia z budynkiem inwentarskim (jego rozbudową na działce nr [...]) na określoną ilość bydła, ale już po dokonaniu podziału działek, niemniej jednak ten budynek inwentarski przed podziałem istniał na działce nr [...] i z całym gospodarstwem zlokalizowanym na tej działce oddziaływał na nieruchomość skarżącej, skoro przyznawano jej, co potwierdził Sąd pierwszej instancji, przymiot strony w realizacji kolejnych inwestycji.
Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest wprost uzależnione od zlokalizowania inwestycji a znaczenie ma odległość liczona w metrach, a w tej sprawie dostateczne "odsunięcie" inwestycji wyklucza posiadanie interesu prawnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywane jest, że dla uznania właściciela (użytkowania wieczystego, zarządcy) nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy jego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego i czy przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (zobacz m.in.: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. II OSK 282/17 i z 25 luty 2016 r. II OSK 1591/14). Zatem indywidualne cechy projektowanego obiektu budowlanego i jego charakter mają wpływ na ocenę zasięgu oddziaływania obiektu i wyznaczenie granic jego oddziaływania.
Co do zasady oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania.
Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć i ocenić, niezależnie od dokonanego podziału na działki nr [...] i nr [...], a tym samym odsunięcie nieruchomości zainwestowanej od granicy działki skarżącej (nr [...]), w jaki sposób zmienia to przyjmowane w sprawie stanowisko o dotychczasowym oddziaływaniu działki przed podziałem na nieruchomość skarżącej, a nadto w jaki sposób realizacja dodatkowego zamierzenia budowlanego, w granicy z działką nr [...], o tożsamym przeznaczeniu, wpływa na dokonaną ocenę w tej sprawie. W realiach tej sprawy celowe było rozważenie czy zagospodarowanie terenu otaczającego działki inwestora, nie spowoduje oddziaływania planowanej inwestycji w połączeniu z innymi oddziaływaniami dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie.
Informacyjnie jedynie w tym miejscu należy zauważyć, iż skumulowane oddziaływanie może być zatem efektem istnienia lub planowania innych podobnych przedsięwzięć na danym terenie, do którego tytuł prawny posiada ten sam podmiot. W ustaleniu skumulowanego oddziaływania istotne znaczenie powinny mieć oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas eksploatacji przedsięwzięcia. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas. W tej sprawie mamy do czynienia, jak podnosi skarżąca, z gospodarstwem rodzinnym, a na działce nr [...], gdzie jest dom rodziny, także prowadzona jest hodowla tożsama z tą, która będzie miała miejsce w planowanej rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego.
Również wskazywane przez Sąd oddalenie działki nr [...] od działki skarżącej o ponad 50 m nie ma decydującego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Kwestia wskazywanej odległości nie może być samoistnie przesądzającą dla uznania braku istnienia interesu prawnego skarżącej w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w procesie budowlanym stronami postępowania mogą być również podmioty dysponujące nieruchomościami znajdującymi się w pewnej odległości od terenu inwestycji.
Poza tym Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko, że obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] nie obejmuje działki skarżącej wskazał, że zawodowy pełnomocnik nie naprowadził przepisu prawa z którego wynikałby interes prawny. W skardze kasacyjnej wyraźnie zaznaczono, iż interes prawny skarżącej wynika z prawa własności do działki nr [...] (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej) i taka konstatacja wynika także z akt sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo własności. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. OSK 682/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Należy także zwrócić uwagę na to, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" interpretować należy łącznie z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Z art. 4 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.
W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.
W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12; wyrok NSA z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05).
Powyższe wskazuje również, iż Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu przedstawionych w zaskarżonym wyroku rozważań, wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i w ten sposób oddalił wniesioną skargę w tej sprawie, co zostało właściwie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Nie przeprowadzając prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji naruszył także przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie biorąc z urzędu pod rozwagę naruszeń prawa, które wyżej wskazano, a które to winien uwzględnić niezależnie od podniesionych zarzutów. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu – patrz wyrok NSA z dnia z 23 marca 2021 r. II GSK 435/18.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy przypomnieć w tym miejscu, iż przedmiotem oceny legalności w tej sprawie była decyzja wydana we wznowionym postępowaniu, a oparta na normie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznanie, po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, i takie rozstrzygnięcie podjęto w tej sprawie. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Zaś brak możliwości przejścia do merytorycznego orzekania w tej sprawie z uwagi na podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji nie pozwala na merytoryczną ocenę zarzutu skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 174 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (zgodność projektu budowlanego z wymaganiami środowiska) tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni powodującej jego niewłaściwe zastosowanie.
Prawidłowość zastosowania normy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w opisywanym zakresie zastrzeżona jest dla rozstrzygania merytorycznego z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a z taką decyzją nie mamy do czynienia w realiach tego postępowania.
Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za posiadającą usprawiedliwione podstawy w opisanym wyżej zakresie. Dlatego też w uwzględnieniu skargi kasacyjnej uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie ocenić legalność zaskarżonej decyzji w całokształcie mając na uwadze podniesione powyżej uwagi.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.