Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 406/07 oddalił skargę P.B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny
Inwestor P.B. pismem z dnia 30 stycznia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ośmiu lokali użytkowych na parterze budynku narożnikowego przy zbiegu ulic przy ul. A. 27 i B. w I. W dniu 15 lutego 2007 r. dokonano kontroli obowiązkowej tych lokali. W jej następstwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił udzielenia pozwolenia. Organ uzasadnił swoją decyzję stwierdzonymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu wymierzył karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania tychże lokali.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P.B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Skarżący wywodził, że nie była to budowa lecz przebudowa. W jego ocenie nie nastąpiło naruszenie art. 55 Prawa budowlanego, albowiem nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie był bezprawny, a tym samym brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej ustawy.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że P.B. przystąpił do robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania istniejących mieszkań na poziomie przyziemia na lokale użytkowe, tj. lokale handlowo-usługowe (łącznie 10 lokali) w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowych lokali użytkowych (pkt 3 decyzji). Mimo właściwego pouczenia, inwestor nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wniósł odwołania od tej decyzji. Wskazano też, że w dniu 30 stycznia 2007 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – w zakresie częściowym, obejmującym 8 lokali użytkowych, do właściwego w sprawie organu.
Podczas przeprowadzonej kontroli obowiązkowej, wynikającej z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji ustalił, że obiekt nie spełnia warunków do wydania pozwolenia na użytkowanie. Wynika to z tego, że z 8 wnioskowanych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali – do kontroli udostępniono tylko 6 lokali, teren budowy i teren przyległy nie został uporządkowany. Ponadto stwierdzono, że te 6 lokali jest już użytkowanych. Z uwagi na fakt, iż obiekt nie spełnia warunków do użytkowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił udzielenia pozwolenia na przystąpienie do użytkowania 8 lokali użytkowych w parterze budynku. Przystąpienie do użytkowania 6 lokali użytkowych, w których prowadzona jest udokumentowana przez organ działalność handlowa, bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na przystąpienie do użytkowania, musiało skutkować wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. i wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowych lokali użytkowych.
Zdaniem organu nietrafny jest pogląd zawarty w zażaleniu, że w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu, zdefiniowanej w art. 7a Prawa budowlanego, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, nie istnieje obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy ani uzyskania pozwolenia na przystąpienie do użytkowania. Obowiązek uzyskania pozwolenia na przystąpienie do użytkowania wynikał z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustaleń której to decyzji inwestor mimo przysługującego mu prawa nie zaskarżył – a właściwy organ taki obowiązek nałożył z uwagi na zakres robót adaptacyjnych oraz lokalizację obiektu (strefa ochrony konserwatorskiej "B").
Ponadto obowiązek uzyskania pozwolenia na przystąpienie do użytkowanie wynikał z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. zamiaru przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazano, że inwestor właściwie zrozumiał obowiązujące przepisy i wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na przystąpienie do użytkowania w zakresie częściowym, dla 8 lokali użytkowych z 10 objętych zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie czekając jednak na stosowną, wymaganą przepisami decyzję, przystąpił do użytkowania 6 lokali użytkowych, czym w sposób ewidentny uchybił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z faktem przystąpienia do użytkowania bez wymaganej decyzji, działanie inwestora musiało skutkować wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł P.B. wnosząc o uchylenie postanowienia organu II instancji w całości i umorzenie postępowania. Skarżący wywodził, że obowiązujące przepisy prawa nie obligowały inwestora dokonującego przebudowy do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym przystępując do użytkowania obiektu nie naruszono żadnych przepisów prawa budowlanego, co w konsekwencji czyni bezzasadnym nałożoną na inwestora karę. Zdaniem skarżącego wadliwa decyzja organu administracji państwowej, nie może rodzić dla strony ujemnych następstw prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika w sposób bezsporny, że decyzją Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzono inwestorowi projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę – zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali mieszkalnych na lokale użytkowe. W pkt 3 tej decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z akt wynika także, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 1 czerwca 2006 r. Z tym dniem weszła więc do obrotu prawnego i nie została z niego w sposób przewidziany prawem, tj. przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego do chwili wydania zaskarżonego postanowienia wyeliminowana.
Skarżący zmierza w istocie rzeczy do wykazania niezgodności z prawem decyzji Starosty Inowrocławskiego z [...] maja 2006 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w nową sprawę. To wkraczanie nastąpiłoby niewątpliwie gdyby Sąd a wcześniej organ zajął się oceną decyzji z [...] maja 2006 r.
Sąd I instancji stwierdził, że wymierzając karę w wysokości 75.000,00 zł organ nie naruszył prawa ustalając jej wymiar w sposób zgodny z prawem, tj. z wskazanym przepisem ustawy – Prawo budowlane, zaliczając obiekt do właściwej kategorii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.B. Zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisu art. 55 pkt 3 oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez "ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że ustawodawca zrezygnował z uznaniowego charakteru nakładania obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w pozwoleniu na budowę, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 57 ustawy – Prawo budowlane". Zarzucono także w podstawach kasacyjnych naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, a także naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 cytowanej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo jej zasadności oraz nieusunięcie naruszenia prawa "w postaci bezprawnego zapisu w decyzji podjętej w granicach sprawy, której skarga dotyczy".
Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź też uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, całkowicie niezrozumiały jest zarzut kasacyjny w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 cyt. ustawy p.p.s.a. podnoszący naruszenie przepisów art. 55 pkt 3 oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f cyt. ustawy – Prawo budowlane z powodu "ich niezastosowania". Właściwe organy I i II instancji orzekały bowiem na ich materialnoprawnej podstawie. Także nieprecyzyjny jest zarzut braku podstawy do zastosowania "art. 57 ustawy – Prawo budowlane" bez podania oznaczonej jego jednostki redakcyjnej.
Po drugie, prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że w tym postępowaniu administracyjnym przedmiotem kontroli było tylko postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie wymierzenia kary w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Natomiast, nie jest przedmiotem tego postępowania administracyjnego, jak i oczywiście sądowoadministracyjnego ostateczna decyzja nr [...] Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestorowi P.B. i na zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali mieszkalnych na poziomie przyziemia na lokale użytkowe w budynku położonym na działce nr [...] przy ul. A. w I. Należy podkreślić, że jest to decyzja ostateczna, która wywołuje skutek prawny ex nunc o charakterze konstytutywnym i wywołuje skutki prawe do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym regulowanym przepisami k.p.a., stąd brak jest przesłanek do zastosowania przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Dotyczy to więc także obowiązku nałożonego w pouczeniu tej decyzji, że "inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie".
Należy jednak podkreślić, że w dacie wydania tej decyzji, został uchylony art. 36 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy – Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną w tym zakresie co nastąpiło na mocy art. 1 pkt 13 lit. a/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. z dniem 31 maja 2004 r. Nowy art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że w pozwoleniu na budowę właściwy organ w razie potrzeby zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, które wynikają z art. 54 i 55 tejże ustawy. Jednak nawet w nowym stanie prawnym obowiązuje dyspozycja art. 55 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane, która także jednoznacznie stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Natomiast w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy co jednoznacznie wynika z jego ustaleń, inwestor przystąpił do użytkowania 6 lokali użytkowych, jeszcze przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z dyspozycją art. 55 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to, że wypełnia to także dyspozycję art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 tejże ustawy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Po trzecie, przedmiotowe postępowanie objęte kontrolą Sądu I instancji zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji stosownego postanowienia, jak i przez organ II instancji ostatecznego postanowienia już w stanie prawnym, w którym ich materialoprawną podstawę stanowi art. 57 ust. 7 cyt. ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 59f ust. 1 tejże ustawy. Wynika to z tego, że art. 57 ust. 7 wszedł w życie z dniem 31 maja 2004 r., na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).
W świetle tego przepisu w sytuacji stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto w odniesieniu do tej kary stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego.
Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06) orzekł, że art. 57 ust. 7 cyt. ustawy – Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 10, poz. 69, publ. OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest rodzajem sankcji administracyjnej, nie zaś karnej. Dlatego też organ nadzoru budowlanego wymierzający powyższą karę nie wkracza w kompetencje sądu powszechnego – właściwego w sprawach karnych.
Po piąte, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt P 64/07) orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Po szóste, chybiony jest także zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że Sąd I instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił także przesłanki wydanego orzeczenia sądowego, biorąc pod uwagę obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, jak i stanowisk pozostałych stron.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.