Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1304/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r., I. F., zwany dalej inwestorem, wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie obiektu budowlanego dla funkcji usługowo-biurowej, zlokalizowanego na działce nr 43, położonej przy ul. J. 62 w Częstochowie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Prezydent Miasta Częstochowy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania złożonego przez W. L., zwanego dalej skarżącym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, decyzją z dnia [...] września 2011 r., uchyliło przedmiotową decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło, że przeprowadzona analiza nie odpowiada w pełni wymogom prawnym - w jej części słownej nie wskazano bowiem konkretnych budynków mieszczących się na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej i funkcji jaką pełnią. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie sprecyzowano ponadto rodzaju usług przewidzianych przez inwestora. Na decyzję organu odwoławczego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 860/11, skargę tą oddalił. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r., oddalił zażalenie na postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi kasacyjnej.
W dniu 22 listopada 2012 r. inwestor uzupełnił wniosek poprzez określenie, że przedmiotowa inwestycja będzie polegać na przebudowie i nadbudowie budynku usługowo-biurowego z przeznaczeniem na biura i handel.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr 193, Prezydent Miasta Częstochowy ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i przebudowie budynku usługowo-biurowego wraz z realizacją urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach i rozbiórką budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wskazał, że na działkach sąsiednich dostępnych z drogi publicznej - ul. J. występuje zabudowa pozwalająca na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że w analizowanym obszarze występują budynki usytuowane bezpośrednio przy granicach z działkami sąsiednimi oraz posiadające parametry pozwalające na ustalenie gabarytów budynku objętego wnioskiem. Powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.
Na analizowanym obszarze występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa wielorodzinna z usługami oraz zabudowa wielorodzinna. Linia zabudowy ukształtowana jest przez zabudowę istniejącą. Z uwagi na to, że inwestycja ma polegać na nadbudowie istniejącego już budynku nie wpłynie na linię zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Wielkość powierzchni zabudowy została ustalona na obecnym poziomie. Wysokość elewacji frontowej kształtuje się na obszarze analizowanym od 3 m do 16 m, ale ponieważ budynek nieużytkowany od strony zachodniej działki inwestora ma wysokość 12 m, to dla planowanej inwestycji ustalono również taką dopuszczalną wysokość. Organ I instancji wskazał ponadto, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a inwestor musi uzyskać zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 168 § 1, art. 169 oraz art. 286 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.; art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.; art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej w skrócie k.p.a.; § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.; oraz § 12 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 lub 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdzając, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoliła na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy. Wskazało, że decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i nie narusza interesów osób trzecich. Dodało również, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań ustawowych organ ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie.
W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie szeregu przepisów ustaw: p.p.s.a., k.p.a., u.p.z.p., oraz rozporządzeń: z dnia 26 sierpnia 2003 r. i z dnia 12 kwietnia 2002 r., wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W obszernym uzasadnieniu w szczególności zaakcentował, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się pomimo tego, że wyrok oddalający jego skargę nie był jeszcze prawomocny. Niezależnie od tego, zdaniem skarżącego, organ I instancji wskazał błędną podstawę prawną decyzji, co miało skutkować uznaniem, że jest to inwestycja celu publicznego. Podniósł ponadto, że wniosek inwestora nie zawiera charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja ma być również zrealizowana w granicy działki, naruszając w tym zakresie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącego, realizacja inwestycji uniemożliwi ponadto poszerzenie ul. J.. W dalszej części uzasadnienia zawarł również szczegółową polemikę z treścią uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał natomiast argumentację zawartą w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, uznając, że organy administracji publicznej zasadnie doszły do przekonania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne wymogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Sąd I instancji wskazał, iż w szczególności prawidłowo został wyznaczony wokół terenu planowanej inwestycji obszar wskazany w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w ramach którego przeprowadzona została analiza urbanistyczna. Analiza ta dowiodła, że zabudowa sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na stwierdzenie, że spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu, nie ulega też wątpliwości, że planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren ten posiada bowiem dostęp do drogi publicznej od strony ulicy J., nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego sposobu użytkowania tego obiektu. Wydana decyzja pozostaje również w zgodzie z przepisami odrębnymi. W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), Sąd wskazał, że katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych należy zaliczyć m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Podkreślił jednak, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tylko w zakresie, w jakim kształtują możliwość zabudowy. Mając to na uwadze stwierdził, że przepisem odrębnym nie jest rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., które na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie znajduje zastosowania.
Przepisy tego rozporządzenia - zgodnie z § 1 - ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy – Prawo budowlane. Mają zastosowanie zatem na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przebudowę, zmianę sposobu użytkowania, na co wprost wskazuje § 2 tego rozporządzenia. Ustalanie warunków zabudowy jest natomiast innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, a nie standardami technicznymi budynków, czy ich lokalizacją na działce budowlanej.
W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być rozpoznane dopiero na etapie zatwierdzania projektu i wydawania pozwolenia na budowę, natomiast nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zastrzeżenie, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a projekt budowlany należy opracować zgodnie z przepisami, są dostatecznymi rozstrzygnięciami w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy. Dodał jednocześnie, że kwestię tą rozstrzygnął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 860/11, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podobnie jak i wcześniej organy, jest związany - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym orzeczeniu.
W dalszej kolejności, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło ponadto do naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3. Inwestycja polega na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku, zatem nie wpłynie na linię zabudowy, co zostało wykazane i uzasadnione w wynikach analizy. Nie wpłynie również na szerokość elewacji frontowej, którą w decyzji ustalono zgodnie z istniejącą obecnie. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki również nie ulegnie zmianie.
Natomiast parametry określone w § 7 i § 8 ustalone zostały na podstawie wyników analizy, która sporządzona została w sposób odpowiadający prawu. Odnosząc się do kwestii związanej z dojazdem do planowanej inwestycji z ul. J. i możliwością uzyskania zgody na lokalizację takiego zjazdu, jak również kwestii możliwości poszerzenia istniejącej drogi, Sąd stwierdził, że parametry te nie podlegają badaniu na kontrolowanym etapie postępowania. Nie mieszczą się one bowiem w katalogu warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga jedynie dostępu do drogi publicznej, a taki warunek przedmiotowa inwestycja spełnia.
Sąd I instancji wskazał również, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niepowołanie w podstawie prawnej decyzji pełnego przepisu u.p.z.p. (z pominięciem jednego ustępu) nie skutkuje nieważnością decyzji, skoro w dalszym ciągu istnieje podstawa prawna jej wydania. Sąd nie znalazł uzasadnienia także dla zarzutu niekompletności wniosku inwestora. Wskazał, że wniosek ten został uzupełniony i określa granice terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, zapotrzebowanie w wodę, energię i sposób odprowadzania ścieków, planowany sposób zagospodarowania działki oraz charakterystykę zabudowy, wskazuje także niezbędne parametry techniczne inwestycji. Spełnia zatem wszystkie wymagania z art. 52 ust. 2 u.p.z.p.
Za zasadne nie uznał ponadto zarzutów dotyczących naruszenia p.p.s.a., wskazując, iż nie mają one zastosowania do postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdził również, że okoliczność braku prawomocności wyroku nie stanowiła przeszkody dla prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sytuacji, gdy nie zostało wstrzymane wykonanie zaskarżonej decyzji. Wniesiona do sądu skarga, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wywołuje natomiast skutku w postaci wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, bowiem wyłącznie w wyroku uwzględniającym skargę sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. Skutku takiego nie rodzi również wniesienie skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego. W jego ocenie, uzasadnienia decyzji organów obu instancji czynią zadość wymogom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału nie sposób też stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 61, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i § 2, art. 104 § 1 i § 2 i art. 10 § 1 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1/ art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku powołania tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji, 2/ art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie niedokonana przez organy analizy warunków i zasad zagospodarowania i zabudowy terenu wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności § 12 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, § 12 ust. 5 pkt 1 oraz ewentualnie pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., 3/ art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie faktu błędnego określenia w decyzji organu I instancji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania i zabudowy terenu wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności związanych z realizacją inwestycji bezpośrednio przy granicy z działkami nr 39/2 i nr 40/1, co narusza § 12 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, § 12 ust. 5 pkt 1 oraz ewentualnie pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., 4/ art. 60 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji w I instancji przez Kierownika Referatu Zagospodarowania i lokalizacji inwestycji publicznych, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta zamiast przez Kierownika Referatu Zagospodarowania i lokalizacji inwestycji publicznych Urzędu Miasta Częstochowy, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy, 5/ art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że pod pojęciem "przepisów odrębnych" nie mieszczą się przepisy ustawy – Prawo budowlane ani przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., i przyjęcie tym samym, że § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, 6/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, podczas gdy jej funkcja odbiega od funkcji obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym, 7/ art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że wniosek inwestora zawiera wszystkie określone w tych przepisach elementy, podczas gdy nie określa w sposób dostateczny charakterystyki inwestycji, w tym powierzchni sprzedaży, 8/ § 7 ust. 1, 3 i 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na wyznaczeniu wysokości elewacji frontowej z naruszeniem wskazanych przepisów.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu, odnosząc się do poszczególnych zarzutów, skarżący stwierdził, że brak wskazania podstawy prawnej w sentencji decyzji przez organ I instancji powoduje, że planowana inwestycja może być uznana za inwestycję celu publicznego, opisaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co potwierdza dodatkowo wydanie jej przez Kierownika Referatu Zagospodarowania i lokalizacji inwestycji publicznych, a co sprzeczne jest z przepisami prawa i wnioskiem inwestora. Skarżący stwierdził jednocześnie, iż wady tej nie sanuje wyjaśnienie organu odwoławczego, zgodnie z którym to, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika z treści tej decyzji.
W dalszej kolejności, nawiązując do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w toku postępowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych, skarżący zauważył, iż art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania norm prawa budowlanego. W jego ocenie, decyzja o warunkach zabudowy jako decyzja poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i jednocześnie stanowiąca dla niej punkt wyjścia, powinna w jak najpełniejszym stopniu uwzględniać dopuszczone prawne normy określające warunki techniczno-budowlane przyszłej inwestycji, co potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1732/11. Dokonana przez organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji błędna - zawężająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. pozbawiła go natomiast prawa do poddania decyzji o warunkach zabudowy ocenie pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję szeregu warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym w szczególności § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dodał, iż wobec braku we wniosku inwestora dostatecznego określenia sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy, w tym gabarytów planowanego obiektu budowlanego, przedstawionych w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt b u.p.z.p.) nie wiadomo, czy budynek ten zwrócony ścianą do granicy działki położonej przy ul. J. będzie posiadać otwory okienne lub drzwiowe w stronę tej granicy, co powoduje możliwość naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zauważył również, że wcześniejsza decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. odwoływała się w pkt-cie 2a sentencji do wskazanego rozporządzenia, podobnie jak podjęta obecnie decyzja z dnia [...] marca 2013 r. - w pkt-cie 2a sentencji oraz w treści uzasadnienia. Sąd I instancji powinien zatem zakwestionować tą część decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. skarżący stwierdził, iż wprawdzie pierwsza strona decyzji zawiera pełne dane organu administracyjnego, to jednak na ostatniej stronie powinna być również pieczęć "Prezydenta Miasta Częstochowy", a nie "Prezydenta Miasta", a ponadto wskazując uprawnionego do jej podpisania Kierownika Referatu Zagospodarowania i lokalizacji inwestycji publicznych powinna określać, w skład którego urzędu wchodzi wskazany Referat, tzn. Urzędu Miasta Częstochowy.
W dalszej kolejności skarżący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09, stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem organ nie dokonał szczegółowej, rzeczowej analizy urbanistycznej pod kątem oceny zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze.
W ocenie skarżącego wniosek inwestora nie zawiera także dostatecznej charakterystyki planowanej inwestycji. Brak jest w nim danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, a w części określającej zapotrzebowanie na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, planowany sposób zagospodarowania działki oraz charakterystykę zabudowy i niezbędnych parametrów technicznych inwestycji - jest zbyt ogólnikowy. Nie określa ponadto powierzchni sprzedaży, co jest wymagane w świetle art. 64 ust. 2 u.p.z.p. i co stanowi rażące naruszenie prawa.
Skarżący stwierdził również, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej może być wyznaczona w sposób odbiegający od określonego w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., lecz - co wynika § 7 ust. 4 - możliwość ta dopuszczona jest w formie wyjątku - gdy przemawiają za tym wyniki analizy urbanistycznej. W decyzji powinno znaleźć się zatem szczegółowe uzasadnienie w tym przedmiocie. Ani organ odwoławczy ani Sąd nie zwróciły natomiast uwagi na to, że z decyzji organu I instancji nie wynika, aby w niniejszej sprawie istniała jakaś wyjątkowa okoliczność przemawiająca za przyjęciem innej wysokości elewacji frontowej niż wysokość średnia. Organ nie uzasadnił bowiem w sposób szczegółowy przyczyny odstępstwa od reguły wyrażonej w § 7 ust. 3 wskazanego rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego. Mając to na uwadze, na wstępie zauważyć należy, iż podstawa kasacyjna, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zawiera dwie odmienne formy naruszenia prawa. Wnoszący skargę kasacyjną, wskazując konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd, powinien zatem wskazać również, czy jej naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega natomiast na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie "nie podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd I instancji, w szczególności, czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie, czy o niezastosowanie, a także czy nieprawidłowe zastosowanie wiąże się z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, a także czy uchybienie to polega na niezastosowaniu, czy na zastosowaniu przepisu prawnego. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3125/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, skarżący nie wskazał wyraźnie formy naruszenia przywołanych w omawianej podstawie kasacyjnej przepisów prawa. Taka konstrukcja podstawy nie uniemożliwia oceny jej zasadności, osłabia jednak jej skuteczność - może bowiem utrudniać prawidłowe odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej. W wyniku oceny podstawy, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, w oparciu o uzasadnienie poszczególnych zarzutów podniesionych w ramach tej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie jest ona usprawiedliwiona.
Odnosząc się do poszczególnych, podniesionych przez skarżącego, zarzutów wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1/ lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2/ sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku powołania tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji. W ramach tego zarzutu skarżący nie wykazał, aby w warunkach niniejszej sprawy doszło do błędnej interpretacji art. 4 ust. 2 u.p.z.p., nie wykazał też, że doszło w niej do niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, o czym świadczą wyraźnie podane w podstawie prawnej tej decyzji przepisy u.p.z.p., odnoszące się bezpośrednio do tego rodzaju decyzji oraz odwołanie się do art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji powołania się na przepisy dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie określonych przepisów tego rodzaju do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowił zatem podstawę prawną podjętej przez organ I instancji decyzji, zaś brak wyraźnego powołania się przez ten organ na pkt 2 art. 4 ust. 2 może być postrzegane wyłącznie jako uchybienie procesowe, które jak słusznie stwierdził Sąd I instancji nie stanowi kwalifikowanej wady wydanej przez ten organ decyzji. Zarzut podniesiony w tym zakresie uznać należy tym samym za nieusprawiedliwiony.
Za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 60 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż z treści jego uzasadnienia wynika, że skarżący naruszenie art. 60 u.p.z.p. wiąże wyłącznie z naruszeniem ust. 1, dlatego też tylko w tym zakresie odniesienie się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W warunkach niniejszej sprawy skarżący, powołując się na ten przepis zarzucił, iż na ostatniej stronie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy powinna znajdować się pieczęć "Prezydent Miasta Częstochowy", a nie "Prezydenta Miasta", a ponadto wskazanie uprawnionego do jej podpisania Kierownika Referatu Zagospodarowania i lokalizacji inwestycji publicznych powinno określać, w skład którego urzędu wchodzi ten Referat, tzn.
Urzędu Miasta Częstochowy. Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy podjęta została, zgodnie z określoną w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. właściwością, przez Prezydenta Miasta Częstochowy. Świadczy o tym bezsprzecznie oznaczenie organu administracji publicznej w nagłówku decyzji i na ostatniej jej stronie (pieczęć okrągła). Na ostatniej stronie decyzji widnieje też podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta - Prezydenta Miasta Częstochowy, co nie budzi wątpliwości wobec wskazanego oznaczenia w decyzji właściwego organu. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie kwestionuje ważności tego upoważnienia nie można stwierdzić, aby w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p.
W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutów związanych generalnie z niezastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów prawa budowlanego - przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które jako jedyne wskazane zostały przez skarżącego w sposób konkretny. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w pktach 1-5, w tym warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Skarżący podnosi, iż w warunkach niniejszej sprawy takimi przepisami odrębnymi są przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż w rozstrzygnięciu dotyczącym warunków zabudowy organ nie może wprawdzie pomijać przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania obiektu, nie może jednak posuwać się w swych rozważaniach do rozpatrywania szczegółów technicznych projektowanego przedsięwzięcia - nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego przez analizę przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do projektu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy realizacja inwestycji będzie stanowić kontynuację zabudowy i funkcji, czyli czy jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym na danym terenie (tak np. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 276/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zastrzeżenie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, podjętej w niniejszej sprawie, że inwestycja powinna spełniać warunki określone w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. uznać należy tym samym za wystarczające. W warunkach niniejszej sprawy podkreślić jednocześnie należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż omawiana kwestia była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który w prawomocnym wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 860/11, wyjaśnił skarżącemu, że rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne zapewniające spełnienie wymagań, o jakich mowa w art. 5 i 6 ustawy – Prawo budowlane, a ponadto zgodnie z § 2, znajduje zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Ustalanie warunków zabudowy jest natomiast innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, a nie standardami technicznymi budynków, czy ich lokalizacją na działce budowlanej.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą natomiast w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów u.p.z.p. łączące się w ocenie skarżącego z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. uznać należy za nieuzasadnione.
Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegający na przyjęciu, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, podczas gdy jej funkcja odbiega od funkcji obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym Wskazać należy, iż stosownie do wskazanego przepisu, wymóg dobrego sąsiedztwa jest spełniony, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, stwierdzić należy, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (charakterystyki nieruchomości przy ul. J.) wyraźnie wynika, iż w granicach obszaru analizowanego wokół działki, na której planowana jest inwestycja polegająca na przebudowie i nadbudowie budynku usługowo-biurowego z przeznaczeniem na biura i handel, znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, w tym handel.
Dodać również należy, iż na części działek objętych analizą budynki o różnej funkcji, w tym budynki usługowe, handlowe i mieszkaniowe z usługami, usytuowane są bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowiodła, że zabudowa sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na stwierdzenie, że spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W dalszej kolejności stwierdzić należy, że skarżący nie zakwestionował skutecznie również oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Na wstępie wskazać jednak należy, iż skarżący zarzuca wprawdzie naruszenie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 u.p.z.p., lecz z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wiąże wyłącznie z naruszeniem pkt-u 2. W konsekwencji wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek powinien zawierać ponadto określenie powierzchni sprzedaży.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż w warunkach niniejszej sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawiera określenie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W ramach podstawy kasacyjnej, skarżący zarzuca, iż wniosek ten "jest zbyt ogólnikowy i nie zawiera dostatecznie szczegółowych danych". Nie wskazuje jednak jakich konkretnie danych wniosek ten nie zawiera. Polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji, pozbawiona jakichkolwiek argumentów, przemawiających za zasadnością stanowiska skarżącego nie może stanowić zatem podstawy podważającej w sposób skuteczny stanowiska tego Sądu.
Odnosząc się do pozostałej części tego zarzutu, wskazać natomiast należy, że w istocie wniosek inwestora wraz ze zmianą przeznaczenia planowanej inwestycji nie został uzupełniony o wskazanie powierzchni sprzedaży. Mając jednak na uwadze wskazane we wniosku przybliżone, projektowane parametry obiektu stwierdzić można, iż powierzchnia ta nie będzie przekraczała 2000 m2. Brak uzupełnienia wniosku w tym zakresie nie stanowi zatem istotnego uchybienia procesowego w sytuacji, gdy wniosek ten zawiera dane wystarczające do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy.
Na zakończenie odnieść należy się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1, 3 i 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegającego na wyznaczeniu wysokości elewacji frontowej z naruszeniem wskazanych przepisów. Wskazać należy, iż zgodnie z § 7, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 4). W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z przeprowadzonej analizy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Wysokość ta kształtuje się od 3 m do 16 m. Przy tak zróżnicowanych i skrajnych wysokościach, za słuszne uznać należy tym samym odejście do średniej wielkości na obszarze analizowanym i kierując się względami zachowania ładu przestrzennego ustalenie tej wysokości dla planowanej inwestycji - zgodnie z wnioskiem - do 12 m, czyli do wysokości budynku sąsiadującego z budynkiem objętym inwestycją od strony zachodniej, szczególnie, że w bliskim sąsiedztwie inwestycji od strony południowej znajdują się budynki, których wysokość elewacji frontowej sięga 16 m. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że skarżący nie wykazał, aby ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło w warunkach niniejszej sprawy z naruszeniem § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarzut oparty na tym naruszeniu uznać należy tym samym za niezasadny.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w ramach podstawy, na której oparta została skarga kasacyjna, okazały się nieusprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.