Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 124/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. i J. G., zw. dalej skarżącymi lub inwestorami, na decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 18 grudnia 2012 r., nr..., w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
W motywach wyroku Sąd Wojewódzki podał, że w związku z samowolnym dokonaniem rozbudowy obiektu budowlanego prowadzone było postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. W latach 2010-2011 skarżący wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego poprzez wybudowanie pomieszczenia na poziomie drugiego piętra bez uzyskania pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania organ wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 ustawy, zobowiązując skarżących do przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zw. dalej planem. W dniu 12 września 2012 r. Prezydent Miasta stwierdził, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo dokonał oceny możliwości dokonania rozbiórki zrealizowanej części obiektu. Wykonana inwestycja polegała na dobudowie nowej części już istniejącego i funkcjonującego budynku. Dlatego zdaniem Sądu Wojewódzkiego, rozbiórka tej części nie powinna naruszyć konstrukcji budynku, gdyż polegałaby ona wyłącznie na usunięciu elementów nowo wybudowanych. Skarżący nie są zobligowani do rozbiórki poprzednio wybudowanego, na podstawie pozwolenia na budowę, obiektu, zatem prace rozbiórkowe nie powinny doprowadzić do naruszenia jego konstrukcji. Z przedłożonej przez skarżących ekspertyzy również nie wynika brak możliwości dokonania rozbiórki bez naruszenia jego konstrukcji. Zawarty w ekspertyzie zapis o konieczności ingerencji w ścianę budynku dotyczy zmiany otworów w związku z nową aranżacją, nie świadczy natomiast o braku możliwości nakazania rozbiórki części obiektu bez zagrożenia dla jego konstrukcji.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że inwestorzy samowolnie realizujący inwestycję muszą liczyć się z konsekwencjami takiego działania i koniecznością wykonania odpowiednich robót w związku z orzeczonym nakazem rozbiórki, zabezpieczających jej prawidłową realizację. Sąd wskazał, że w tej sytuacji, organ zobligowany był do orzeczenia nakazu rozbiórki z uwagi na brak możliwości legalizacji inwestycji naruszającej ustalenia planistyczne. Podnoszone przez skarżących zarzuty, że odstępstwa inwestycji od treści planu zagospodarowania przestrzennego nie były znaczne, nie mogły być przez organ uwzględnione, gdyż treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie daje organowi nadzoru budowlanego kompetencji do oceny zakresu odstępstw inwestycji od postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki i nie ma możliwości uznaniowego odstąpienia od tego nakazu. Orzeczenie takiego nakazu ma charakter bezwzględny.
W skardze kasacyjnej K. i J. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 par. 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
- 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy nakazaniu rozbiórki budynku, co spowoduje istotną, ingerencję w podstawowe elementy konstrukcji budynku, jak również, pomimo minimalnego przekroczenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze kasacyjnej skarżący argumentowali, że podjęli i w dalszym ciągu podejmują właściwe działania zmierzające do zalegalizowania wykonanej przez nich nadbudowy. Wskazali, że niezgodność z ustaleniami planu dotyczy jedynie kilku elementów i jedynie w niewielkim odchyleniu od dopuszczalnych parametrów. Zdaniem skarżących, organ wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego powinien wziąć pod uwagę możliwość wykonania takiej rozbiórki z punktu widzenia warunków technicznych, tj. możliwości rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części budynku.
Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1815/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/11, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 852/10, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt OSK 2016/11) wskazali, że możliwość nakazania rozbiórki dotyczy wyłącznie części obiektu budowlanego, która jest samodzielna i niezależna od pozostałej części.
W ocenie skarżących, z przedłożonej przez nich ekspertyzy technicznej wynika, że nakazanie rozbiórki części budynku spowoduje istotną ingerencję w ścianę szczytową budynku i zagrozi jej bezpieczeństwu.
Końcowo, skarżący uczynił integralną częścią skargi kasacyjnej wszystkie swoje dotychczasowe wywody zawarte w uzasadnieniu skargi na decyzję Wojewódzkiego P. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2012 r. i wniósł o wzięcie ich pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na opisane wyżej wymagania stawiane autorowi skargi kasacyjnej odnoszące się przede wszystkim do precyzyjnego formułowania tez kasacji, a także ich uzasadniania nie do zaakceptowania okazał się postulat uczynienia integralną częścią skargi kasacyjnej wszystkich dotychczasowych wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi zwykłej.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W związku z ww. zarzutem wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt II FPS 8/09 z dnia 15 lutego 2010 uznał, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu ww. uchwały NSA stwierdził, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy.
Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.
W świetle powołanej uchwały zarzutu naruszenia przedmiotowego przepisu nie można uznać za zasadny. Przede wszystkim w sprawie stan faktyczny nie był sporny, a w skardze kasacyjnej nie wskazuje się na uchybienia w tym zakresie. Brak też podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie przedstawił stanu sprawy w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ w stopniu niezbędnym przytoczono ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej oraz dokonano ich oceny pod względem zgodności z prawem. Odnosząc się do zarzutu, iż Sąd Wojewódzki nie ocenił ingerencji w ścianę szczytową budynku w czasie nakazanej rozbiórki, przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż rozbiórka polega na usunięciu elementów nowowybudowanych, a zapis ekspertyzy o ingerencji w ścianę szczytową odnosi się do zmiany otworów w tej ścianie. Stan sprawy i ocena zarzutów skargi zwykłej zostały zatem przedstawione, w sposób, który pozwala na ocenę poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co powoduje, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.
Strona skarżąca kasacyjnie wiążąc obie formy naruszenia przepisów (błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie) nie określa, w jakim kontekście zauważa się naruszenie danego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Skuteczne powołanie się na tak sformułowany zarzut wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, niemniej utrudnia prawidłowe odczytanie rozumowania autora skargi w tym zakresie, co z kolei ogranicza skuteczność samej skargi.
Ponadto, odwołując się do powyższych obu form naruszenia wskazanych przepisów, autor skargi kasacyjnej przy żadnym z nich nie określa istoty naruszenia w kontekście powyższych form. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest natomiast, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie, czy o niezastosowanie, a także czy nieprawidłowe zastosowanie wiąże się z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, a także czy uchybienie to polega na niezastosowaniu, czy na zastosowaniu przepisu prawnego. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.
Zarzut skarżących dotyczący naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki prawidłowości wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcia, nakazującego rozbiórkę przedmiotowej przybudówki. Skarżący kwestionując ww. przepis wskazał na minimalne przekroczenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na zagrożenie bezpieczeństwa spowodowane istotną ingerencję w ścianę szczytową budynku.
Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który na mocy art. 48 ust. 4 stosuje się również w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, a wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z brzmienia przytoczonego przepisu, wynika że nakazem rozbiórki zależnie od okoliczności danej sprawy może być objęty cały lub część obiektu budowlanego.
Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 omawianego przepisu, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, ponieważ umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Jest to jednak możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są warunki niesprzeczności inwestycji z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa lokalnego.
W przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym stwierdzono, że inwestycja ta narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej nie podważono stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez Sąd Wojewódzki, z którego wynika, że przekroczenie dotyczy wskaźników dopuszczalnej powierzchni przeznaczonej pod zabudowę (0,39 zamiast 0,30), intensywności zabudowy (0,87 zamiast 0,60), wysokości, nieprzekraczalnej linii zabudowy i liczby miejsc parkingowych. Brak też uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, oraz J. W. Marynarki Wojennej. Uchybienia te, według oceny strony skarżącej kasacyjnie, stanowią jedynie minimalne przekroczenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nieznaczna waga tych uchybień powinna stać się przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego i prowadzić do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione wyżej przekroczenia parametrów i wskaźników ustalonych w planie są skutkiem samowolnych działań inwestora, a doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z prawem, może zostać osiągnięte przez zniesienie przyczyny przekroczeń prawa czyli nielegalnie nadbudowanej części budynku.
W aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta G., którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy przedmiotowego budynku ze względu na wymienione wyżej odstępstwa od warunków planu. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc podstaw do przyjęcia, iż nadbudowa nie narusza planu, przeciwnie był związany ww. postanowieniem i nie miał podstaw do legalizacji samowoli. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż dokonał błędnej oceny zastosowania czy też wykładni art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego również ten zarzut nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Nie ulega też wątpliwości, że wystąpienie o pozwolenie na budowę nowego budynku na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdyby parametry przedsięwzięcia przekraczałyby (nawet nieznacznie) wskaźniki określone w planie musiałoby spotkać się z odmową. Nie można więc zaakceptować, aby samowolnie wykonana rozbudowa przekraczająca te wskaźniki, została zalegalizowana, ze względu na nieznaczne ich przekroczenie, ponieważ uzyskanie takiej korzyści przez podmiot samowolnie realizujący budowę stałoby w jawnej sprzeczności z zasadami równości i praworządności, jako wartościami określonymi w Konstytucji RP.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 1