Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 15/08, po rozpoznaniu skargi P. w [...], uchylił postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia 20 marca 2007 r. Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte zażaleniem wniesionym przez P. w [...] na postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r., o sprostowaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., zmieniającego postanowienie z dnia [...] października 2006 r., przekazujące według właściwości Wojewodzie Zachodniopomorskiemu wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw, pawilonu usługowego z pomieszczeniami technicznymi, wiaty dla samochodów osobowych, wiaty dla samochodów ciężarowych, myjni automatycznej, dwóch zbiorników paliwowych V=70m3, jednego zbiornika dwukomorowego V=70m3, jednego zbiornika trzykomorowego V=70m3, dróg i placów, sieci zewnętrznych na terenie działki, zbiornika retencyjnego, konstrukcji nośników reklamowych, przepompowni ścieków sanitarnych wraz z rurociągiem tłocznym, przepompowni wód deszczowych wraz z rurociągiem tłocznym, sieci wodociągowej, linii energetycznej wraz ze stacją transformatorową, kanalizacji teletechnicznej, kat.
XIII, XVIII, XIX, XXVI - w zakresie działek nr [...] i nr [...] w K. W uzasadnieniu organ podał, że zażalenie na postanowienie przysługuje stronom postępowania. Skarżący nie posiada w przedmiotowej sprawie, dotyczącej sprostowania postanowienia przekazującego według właściwości Wojewodzie Zachodniopomorskiemu wniosku E. Sp. z o.o. w W. o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił wniesioną skargę P. i wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 452/07, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia ustawowych wymogów, ponieważ nie zawiera elementów faktycznych, a także wyjaśnienia podstawy prawnej.
Wojewoda Zachodniopomorski, ponownie rozpatrując zażalenie skarżącego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., umorzył postępowanie wszczęte zażaleniem P. w [...] na opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowienie. Wojewoda podał, że w powyższym postępowaniu administracyjnym P. w [...] nie był stroną postępowania, ponieważ obszar oddziaływania inwestycji wraz z układem komunikacyjnym łączącym autostradę z projektowaną stacją paliw zamyka się w granicach działek nr [...] i [...], a stacja paliw P. w [...] zlokalizowana jest w odległości około 2 km od planowanej inwestycji.
P. w [...], działając przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucono naruszenie tych samych przepisów, co w poprzedniej skardze, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu z uwagi na fakt, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek nr 26/9 i 84. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że jest on właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w związku z tym również w postępowaniach wpadkowych poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę. Stanowisko powyższe Sąd oparł na treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, według którego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działek w otoczeniu obiektu (miejsce obsługi podróżnych), który wnioskodawca w postępowaniu o pozwoleniu na budowę zamierza wybudować. Zgodnie bowiem z § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430), odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km. Przepis ten wyznacza zatem obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie miejsca obsługi podróżnych określając go na 15 km od miejsca inwestycji.
W związku z tym właściciele nieruchomości, na której wybudowano miejsce obsługi podróżnych, położonej w obszarze oddziaływania winni być uznani za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla kolejnego takiego miejsca. Jak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje Wojewoda, skarżący prowadzi miejsce obsługi podróżnych w odległości kilku kilometrów od miejsca przewidywanej inwestycji, przysługuje mu zatem przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W związku z tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła L., zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na:
- 1. podstawie wyrażonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to jest naruszeniu prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez uznanie, że budowa obiektu stacji paliw w odległości mniejszej niż 15 km wpływa na zagospodarowanie terenu zabudowanego istniejącym obiektem stacji paliw w sposób uzasadniający uznanie właściciela takiej działki za stronę postępowania o pozwolenie na budowę stacji paliw.
- 2. podstawie w wyrażonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest naruszeniu przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez uznanie, że P. ma interes prawny w złożeniu skargi do WSA na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego,
Mając powyższe na uwadze L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż rozstrzygające dla uznania skarżącej spółki za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę ma wykładnia art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który określa w sposób szczególny do art. 28 k.p.a. krąg podmiotów będących stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Decydujące znaczenie dla zdefiniowania kręgu podmiotów będących stroną postępowania jest wykładnia definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wyrażona w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Powołany przepis stanowi, że przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przepis ten jasno wskazuje, że określony obszar może być uznany za obszar oddziaływania obiektu, jeżeli spełnione zostaną kumulatywnie dwa warunki: 1. obszar znajduje się w granicach wyznaczonych przez przepisy odrębne, 2. które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Przekładając te istotę powołanej regulacji na język konkretnych okoliczności faktycznych istniejących w niniejszej sprawie P. jako właściciel określonej działki byłby stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę i, co za tym idzie postępowań o wpadkowym charakterze, jeżeli jego działka znajdowałaby się w obszarze zakreślanym przez przepisy odrębne i w związku z obiektem stacji paliw budowanym na działkach nr [...] i [...] przez uczestnika, na podstawie tych przepisów wprowadzone byłyby ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przy czym, co istotne, nie może tutaj chodzić o ograniczenie abstrakcyjne, potencjalne, ale ograniczenie konkretne i to wynikające z jasno zdefiniowanego przepisu prawa. Właśnie forma tego ograniczenia musi być prawne powiązanie z określonym obiektem.
Kluczowe zatem jest ustalenie, czy niesprecyzowana zresztą przez skarżącego tj. P. w skardze do WSA działka, na której znajduje się obiekt stacji paliw może być uznana za leżącą w obszarze wyżej definiowanym. W ocenie skarżącego odpowiedź pozytywna wyrażona przez WSA w zaskarżonym wyroku pochopna i nietrafna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, w ślad za wywodami wnoszącego skargę pełnomocnika P. stwierdził, że działka leży w tak rozumianym obszarze oddziaływania. Nie ulega wątpliwości, że, bez względu na rzeczywistą odległość od planowanej stacji paliw na działkach [...] i [...] w K. do obiektu eksploatowanego przez P. ta ostatnia spółka eksploatuje istniejący obiekt stacji paliw osiągając określone przychody.
Dalej nie wynika z uzasadnienia skargi ani orzeczenia WSA, ażeby istniały jakiekolwiek prawne możliwości utrudnienia, zablokowania i ograniczenia tej działalności w związku z realizacją obiektów budowlanych na działkach [...] i [...] w K. Na pewno nie ma takich możliwości w oparciu o przepis § 111 ust.1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Bowiem przepis ten nie może stanowić podstawę do pozbawienia możliwości działania lub kwestionowania legalności istnienia istniejących obiektów budowlanych.
Zatem przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w korzystaniu z obiektów i samego terenu P. Co zresztą znamienne ani Sąd I instancji ani wnoszący skargę do tego Sądu nie wskazali, w czym miałoby się wyrażać możliwość ograniczenia zagospodarowania terenu zabudowanego istniejącym obiektem stacji paliw.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego – art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia powyższego przepisu poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że P. ma interes prawny w złożeniu skargi na przedmiotowe postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego. Powyższy zarzut należy uznać, za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż bez wątpienia P. miała interes prawny w zaskarżeniu postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2007 r., w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.
Podmiot, któremu organ administracji publicznej odmówił przyznania statusu strony postępowania administracyjnego poprzez umorzenie bądź to postępowania zażaleniowego czy też odwoławczego ma bowiem prawo żądać weryfikacji takiego stanowiska organu przez Sąd, jako oddziaływującego bezpośrednio na jego sferę prawną. Należy jednak zauważyć, iż dopuszczalność złożenia w takiej sytuacji skargi nie przesądza jeszcze o uznaniu czy podmiotowi temu istotnie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego – to bowiem będzie badane w postępowaniu przez sądem administracyjnym rozpoznającym jego skargę.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu" przez który zgodnie z tym przepisem należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W takim wypadku należy sięgnąć do szczegółowych przepisów prawnych w tym norm techniczno-budowlanych. W takiej sytuacji pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, także jej usytuowania, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.
Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć zatem w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.
W sprawie niniejszej przepisem prawa materialnego, z którego trafnie P. wywodzi swój interes prawny jest § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z powyższym przepisem odległość między sąsiednimi MOP (miejsce obsługi podróżnych) na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km. Wbrew temu co twierdzi wnoszący skargę kasacyjną wymieniony przepis rozporządzenia wprowadza ograniczenie zagospodarowania terenu dla obiektów MOP znajdujących się w odległości mniejszej niż określona w tym przepisie w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji należy uznać zatem, że właściciel istniejącego MOP jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę innego MOP znajdującego się w odległości mniejszej niż wspomniana w § 111 ust. 1 w/w rozporządzenia.
Jak wynika z akt sprawy niniejszej i co nie jest kwestionowane, stacja paliw P. znajduję się w odległości ok. 2 km od stacji paliw, której dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze należy zatem podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżącemu P. jako właścicielowi MOP położonego w obszarze oddziaływania obiektu – innego projektowanego MOP, którego właścicielem jest wnoszący skargę kasacyjną, przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tegoż obiektu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 111 ust 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie okazał się więc niezasadny.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.