Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1159/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 256/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę kasacyjną J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżone przez J. K. postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. (Nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł i orzekając o istocie sprawy nałożył na J. K. (wspólnika P. s.c. J. K., I. K. z siedzibą w D.) – zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] września 2012 r. – grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. PINB w powiecie w. nakazał I. K. i J. K. wspólnikom P. s.c. z siedzibą w D., przywrócenie w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. do stanu poprzedniego budynku warsztatowego wraz z elementami zagospodarowania działki w obrębie działek nr [...] i nr [...] w D..

DWINB w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał współwłaścicielom rozbiórkę części budynku warsztatowego z elementami zagospodarowania działki, tj. poddasza użytkowego nad parterem budynku, klatki schodowej usytuowanej od strony ulicy B., wiatrołapu od strony południowej budynku oraz zbiornika podziemnego na gaz płynny.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 769/12) WSA we Wrocławiu oddalił skargę I. K. i J. K. na ww. decyzję a następnie NSA wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1454/13) oddalił skargę kasacyjną skarżących inwestorów.

W tych okolicznościach organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, po uprzednim stwierdzeniu, że obowiązek nie został wykonany w całości, wszczął postępowanie egzekucyjne (poprzedzone upomnieniem) doręczając tytuł wykonawczy nr [...] a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

W ocenie organu odwoławczego, w zaistniałym stanie faktycznym, zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione prawnie. Jak ustalił organ egzekucyjny, współzobowiązany J. K. nałożonego obowiązku w znacznej części nie wykonał, bowiem zlikwidowany został tylko zbiornik podziemny na gaz płynny. Natomiast nie dokonano rozbiórki żadnej z części budynku warsztatowego objętych obowiązkiem rozbiórki. Pomimo upływu kilku lat, zobowiązany nie podjął żadnych czynności w celu wykonania obowiązku rozbiórki określonych tytułem wykonawczym części budynku warsztatowego.

Organ wyjaśnił, że wobec I. K. i J. K. prowadzone są odrębne postępowania egzekucyjne. Egzekwowany w niniejszym postępowaniu obowiązek ustalony został decyzją DWINB nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Adresatami tej decyzji byli inwestorzy – współwłaściciele ww. nieruchomości i do każdego z nich z osobna kierowany był nakaz rozbiórki. W sytuacji skierowania decyzji administracyjnej do kilku adresatów, wynikający z niej obowiązek obciążą na równi każdego z nich w całości. W myśl art. 1a pkt 20 upea zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykona w terminie obowiązku. W tej sytuacji, kilku zobowiązanych z tej samej decyzji do wykonania tego samego obowiązku, nie można traktować na etapie postępowania egzekucyjnego jako jednego zobowiązanego. Niczego nie zmienia podnoszony przez zobowiązanego argument, że działa on łącznie z I. K. w ramach spółki cywilnej. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, nie jest zatem podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji admnistracyjnych.

Organ wyjaśnił również okoliczności związane ze skargą T. i R. Z., złożoną w trybie art. 6 § 1a upea. Zdaniem organu, błędnym jest przekonanie skarżącego, iż grzywna w celu przymuszenia wydana została w stosunku do niego w wyniku postępowania skargowego.

W ocenie organu, w błędzie pozostaje także skarżący co do skutków prawnych postanowienia SKO we W. z dnia [...] czerwca 2016 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Postanowienie to nie spowodowało nieważności z mocy prawa obecnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i pozostaje bez wpływu na egzekucję administracyjną, prowadzoną co do obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, która to decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Odnośnie do kwestii wysokości grzywny, organ stwierdził, że przesądził o tym ustawodawca w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut zobowiązanego, iż do obliczania kwoty grzywny przyjęto nieprawidłową powierzchnię całej zabudowy, organ II instancji również uznał za bezzasadny. Organ I instancji obliczył powierzchnię zabudowy każdej z trzech części obiektu objętych nakazem rozbiórki z osobna, następnie powierzchnie te słusznie sumując.

Stosownie do komunikatu Prezesa GUS z dnia 24 maja 2016 r. (na dzień orzekania przez organ I instancji), cena 1 m pow. użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2016 r. wynosiła 4.177,00 zł. Na dzień orzekania przez organ odwoławczy cena ta uległa zmianie i wynosi 3.976,00 zł (komunikat Prezesa GUS z dnia 22 listopada 2016 r.). Wobec tego organ II instancji wydał postanowienie reformatoryjne, weryfikując wysokość należnej grzywny z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł.

Organ II instancji ustosunkował się również do wniosku o wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych wskazując, że nie wydaje się w tej materii żadnego orzeczenia, jeżeli stwierdził prowadzenie postępowania egzekucyjnego prawidłowo.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. K., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. niewykonalności tytułu wykonawczego nr [...] z uwagi na to, że wspólniczce I. K. organ nie doręczył tytułu wykonawczego,
2. 2. art. 864 K.c. poprzez naruszenie zasady solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej, gdzie za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie, natomiast grzywna w celu przymuszenia została nałożona na każdego z nich z osobna,
3. 3. art. 6 § 1 upea w zw. z art. 123 i 138 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że zobowiązany uchyla się od dobrowolnego wykonania obowiązku, w sytuacji gdy część zobowiązania została już wykonana,
4. 4. art.7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz art. 7 § 2 upea w zw. z art. 123 i art. 138 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki i zastosowanie w konsekwencji środka niewłaściwego, nadmiernie uciążliwego dla zobowiązanego,
5. 5. art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., gdyż organ II instancji nie dokonał ustalenia faktycznych kosztów rozebrania obiektu i nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi przesłankami się kierował utrzymując grzywnę w zmniejszonej kwocie,
6. 6. pominięcie wspólników spółki cywilnej P. w "postępowaniu ponaglającym prowadzonym przez T. i R. Z., sąsiadów(...)",
7. 7. pominięcie w niniejszym postępowaniu, postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez SKO we W. pod sygnaturą SKO 4116/2016 i wyroku WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2017 r.(sygn. akt II SA/Wr 715/16).

W odpowiedzi na skargę DWINB we W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie przedstawił nowych okoliczności w sprawie, a wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie odnośnie do podniesionych zarzutów zawarte jest w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 256/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę kasacyjną na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena Sądu ograniczona jest jedynie do rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, stanowiącego jedną z czynności organu podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. W skardze tymczasem sformułowano zarzuty skierowane nie tylko do postanowienia wymierzającego grzywnę, ale także odnoszące się do zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego i postępowania prowadzonego przed innym organem (SKO we W.).

Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania tych obowiązków. Prawem a zarazem i powinnością wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Źródłem tego obowiązku w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB nr [...] z dnia [...] września 2012 r.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna), uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W ocenie Sądu, okolicznością bezsporną było, że decyzja DWINB nr [...] poddana była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 769/12), który wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1454/13) oddalił skargę kasacyjną I. K. i J. K.. Bezspornym pozostawało również, że skarżący pomimo upomnienia (nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.) nie wykonał w znacznej części nałożonego obowiązku, co stwierdzono w trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2015 r., co dalej skutkowało wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Ponowne oględziny przeprowadzone w dniu [...] maja 2016 r. wykazały, że w dalszym ciągu nie rozebrano wykonanego poddasza nad parterem budynku, klatki schodowej i wiatrołapu.

W ocenie Sądu, spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego. Z art. 29 § 1 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

Zarzut braku skuteczności doręczenia tytułu wykonawczego nr [...] I. K. z tego powodu, iż wysłany został na adres zamieszkania zobowiązanej a nie na adres spółki cywilnej, zdaniem Sądu, nie był zasadny. Dopuszczalne było wysłanie w postępowaniu egzekucyjnym pierwszej korespondencji (tytułu wykonawczego) osobie fizycznej I. K. – wspólnikowi spółki cywilnej na adres jej zamieszkania. Dopiero w trakcie trwania postępowania zobowiązana mogła wskazać inny adres do korespondencji.

Zgodnie z treścią art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 327/17, CBOSA). Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10, CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06, CBOSA).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Był to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe, albowiem zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności, do której był obowiązany, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot – wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku.

Może on w każdym czasie wykonać obowiązek a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania obowiązków rozbiórki określonych ostateczną decyzją, organ II instancji ustalił zgodnie z treścią art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art.121 § 5).

Jak z powyższego wynika w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, a taki obowiązek został nałożony na skarżącą ww. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim, wysokość grzywny nie może być ustalona przez organ dowolnie, a wyliczona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego została nałożona i obliczona w sposób prawidłowy, przy czym na tym etapie postępowania egzekucyjnego brak było podstaw prawnych by przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględniać koszty rozbiórki. Organ I instancji pouczył przy tym skarżącego o tym, że wykonanie obowiązku rozbiórki daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zwrot w całości lub części uiszczonej grzywny.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Tym samym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jedynie uzupełniająco.

W ocenie Sądu, także prawidłowo i wyczerpująco organ II instancji wyjaśnił skarżącemu, dlaczego uruchomił postępowanie egzekucyjne do każdego z osobna wspólników spółki cywilnej. To, że skarżący nie chce przyjąć tych wyjaśnień, nie ma wpływu na trafność argumentacji organu.

Podsumowując. Sąd stwierdził, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.a.e.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł J. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 32 tej ustawy, tj. brak doręczenia tytułu wykonawczego wspólniczce I. K. i wymierzenie jej grzywny w celu przymuszenia pomimo, iż tytuł ten nigdy nie został jej doręczony, z uwagi na solidarną odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki art. 864 k.c., oraz nie jest wiadomym, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne;
2. 2. art. 121 § 1, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. nałożenie grzywny w celu przymuszenia odrębnie na obu wspólników, bez określenia zasad realizacji tego obowiązku, w sytuacji występowania dwóch wspólników spółki cywilnej, zobowiązanych do jego realizacji, w związku z art. 864 K.c., tj. solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki, oraz nie jest wiadomym, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne;
3. 3. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki i zastosowanie w konsekwencji środka niewłaściwego, nadmiernie uciążliwego dla zobowiązanego, tj. naruszenie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 127 tej ustawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie PINB nie doręczył tytułu wykonawczego nr [...], jego wspólniczce I. K. i pomimo braku doręczenia, wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] w stosunku do jego wspólniczki o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie można jedynie przypuszczać, iż jej tytuł [...], jest prawdopodobnie o podobnej treści jak tytuł nr [...]. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jemu został doręczony tytuł wykonawczy nr [...], a następnie nałożono na niego również grzywnę w celu przymuszenia, postanowieniem z dnia [...] czeiwca 2016 roku nr [...]. Postępowanie nakładające grzywnę w celu przymuszenia toczy się dla każdego ze wspólników odrębnym trybem i każde z nich odrębnie zaskarża kolejne postanowienia organów i wyrok WSA.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na każdym etapie postępowania, zarówno on jak i jego wspólniczka składali przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. jak i Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, oświadczenia, że I. K. nigdy nie doręczono tytułu wykonawczego nr [...], ani na adres prywatny ani na adres prowadzonej spółki. Żaden z organów, ani sąd nie wziął tego pod uwagę. Organy podnoszą, iż tytuł ten został nadany na adres prywatny I. K. jednak na ten adres nigdy tytuł ten nie został jej doręczony. Nigdy nie miała ona możliwości zaskarżenia tego tytułu. Ma to ogromne znaczenie z uwagi na art. 864 K.c., tj. solidarnej odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki.

Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie jest wiadomym czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne.

Skarżący kasacyjnie wskazał na wynikającą z art. 354 K.c. zasadę obowiązku współdziałania dłużnika i wierzyciela. Organ administracji realizując tę zasadę powinien wysłać tytuł prawny zarówno na adres służbowy jak i prywatny dłużniczki, zwłaszcza że adres służbowy temu organowi był i jest doskonałe znany. W ocenie skarżącego kasacyjnie świadczy to o braku należytej staranności organu w wykonywaniu jego zadań.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że niedoręczenie tytułu wykonawczego nr [...] jego wspólniczce ma duże znaczenie w świetle odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania spółki, a nadto nie wiadomo czy organ nałożył grzywnę na wspólniczkę w określonej wysokości, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne.

Odnośnie do uchylania się od wykonania zobowiązania, skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie uchyla się od wykonania rozbiórki, bowiem usunął zbiornik na gaz, a organ nie zbadał, co było przyczyną opóźnienia dalszego wykonania nałożonych obowiązków.

W zakresie wysokości grzywny nałożonej w celu przymuszenia skarżący kasacyjnie odwołał się poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 roku, sygn. akt II SA/Wr 243/16, w którym to wyroku WSA stwierdził, że "Ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia, która winna przymusić zobowiązanego do wykonania ciążących nań obowiązków rozbiórki obiektu, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie się wiązało rozebranie obiektu (koszty robocizny). Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego, co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia." W ocenie skarżącego kasacyjnie organ, w pierwszej kolejności winien tak jak w ww. wyroku ustalić możliwe koszty rozbiórki. Natomiast, co do nacisku, to skarżący kasacyjnie wskazał, że ustawa i orzeczenia wskazują na nacisk, a nie na likwidację spółki, bowiem grzywna w tej wysokości doprowadzi do likwidacji spółki.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art 122 § 1, pkt 1, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art 32 tej ustawy, tj. brak doręczenia zobowiązanej tytułu wykonawczego i wymierzenie grzywny w celu przymuszenia pomimo, iż tytuł ten nigdy nie został doręczony wspólniczce, solidarne zobowiązanie wspólników za zobowiązania spółki, oraz nie jest wiadomym, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści art 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika wprost, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ doręczył wspólniczce I. K. jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny, które ona zaskarżyła, natomiast organ ten nigdy nie doręczył jej tytułu wykonawczego nr [...]. W zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnej, co do wspólniczki, zarówno organ I jak i II instancji nie ma więc podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań egzekucyjnych zaś WSA w wyroku swoim całkowicie pominął tę okoliczność.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez naruszenie ort 121 § 1, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. nałożenie grzywny w celu przymuszenia odrębnie na obu wspólników, bez określenia zasad realizacji tego obowiązku, w sytuacji występowania dwóch wspólników spółki cywilnej, zobowiązanych do jego realizacji, w związku z art. 864 K.c. tj. solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki. Nadto nie jest wiadomym, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne.

W art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, została sformułowana zasada, że grzywna w celu przymuszenia może być nałożona na każdego, niezależnie od tego, czy jest on osobą fizyczną, czy jednostką organizacyjną mającą lub niemającą osobowości prawnej. Status prawny podmiotu przymuszanego ma znaczenie jedynie ze względu na maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, art. 121 tej ustawy. W orzecznictwie sądowym znajduje odzwierciedlenie kwestia konieczności określenia w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zasad realizacji obowiązku w sytuacji występowania kilku zobowiązanych do jego realizacji.

Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia winno mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego, a grzywna celem przymuszenia może go zmusić do realizacji tego obowiązku własnymi środkami. Z treści klauzuli nr [...] nie wynika aby organ ustalił czy nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Z treści tego tytułu wynika, iż organ nałożył grzywnę bez tych ograniczeń. Oznacza to, iż może ją egzekwować od każdego ze wspólników odrębnie w pełnej wysokości.

W zakresie solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki cywilnej, określa ją art. 864 K.c. Zasada solidarnej odpowiedzialności stanowi konsekwencję z jednej strony wspólności celu i interesów wspólników połączonych stosunkiem prawnym spółki oraz z drugiej strony – braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej. Zobowiązania spółki, to wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu. Mogą to być zobowiązania wynikające z czynności prawnych, w których stroną są wszyscy wspólnicy, niezależnie od tego, czy czynności prawnej dokonali wszyscy wspólnicy łącznie, czy też jeden bądź niektórzy z nich w ramach prawa do reprezentowania spółki. Ponadto źródłem zobowiązań spółki mogą być również inne zdarzenia prawne.

I W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszym stanie faktycznym zobowiązania obu wspólników wynikają z decyzji z dnia [...] września 2012 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki niektórych elementów budynku będącego współwłasnością I. K. i J. K. wspólników spółki cywilnej. Natomiast organ wyraźnie ją naruszył orzekając arbitralnie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w pełnej wysokości dla każdego ze wspólników, bez ustalenia czy nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie doszło poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki i zastosowanie w konsekwencji środka niewłaściwego, nadmiernie uciążliwego dla Zobowiązanej, tj. naruszenie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 127 tej ustawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wysokość nałożonej grzywny nie została ona dostosowana do celu jakiemu ma służyć. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Wysokość grzywny nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się, co nie ma miejsca w niniejsze sprawie, od wykonania obowiązku (zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność, a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego).

Wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. W niniejszym stanie faktycznym, uciążliwość grzywny w wysokości [...] zl, tj. 2 x [...] zł, doprowadzi do upadłości tej spółki zaś upadłość spółki, to nie jest środek jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie przeprowadził analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącego kasacyjnie, ani wspólników, jak również nie przeanalizował, wysokości i uciążliwości tej grzywny dla spółki. Zgodnie z treścią art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym, co w tym przypadku organ pominął. Natomiast stanowisko organu, iż "miał prawo", w żadnym przypadku nie uzasadnia takiego stanowiska.

Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia winno mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego, a grzywna celem przymuszenia może go zmusić do realizacji tego obowiązku własnymi środkami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez wniesiona przez J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 122 § 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438) mający polegać na niedoręczeniu I. K. tytułu wykonawczego.

Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy został I. K. przesłany przez organy administracji. Przesyłka pocztowa zawierająca tytuł wykonawczy skierowana do I. K. została awizowana i nieodebrana. Tym samym miało miejsce tzw. doręczenie zastępcze.

Obowiązek wykonania rozbiórki został nałożony na skarżącego kasacyjnie nie zaś na spółkę cywilną, w której skarżący kasacyjnie ma wkład. Organ administracji miał w tej sytuacji prawo doręczyć I. K. tytuł wykonawczy na adres jej zamieszkania nie zaś na adres spółki cywilnej. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego z tego powodu, że został on przesłany na adres zamieszkania I. K. nie zaś na adres spółki cywilnej.

Po drugie, fakt doręczenia bądź niedoręczenia tytułu wykonawczego I. K. nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na skarżącego kasacyjnie. Są to dwa niezależne od siebie tytuły wykonawcze. Zarzut niedoręczenia tytułu wykonawczego I. K. może być podnoszony wyłącznie przez I. K. nie zaś przez skarżącego kasacyjnie.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 121 § 1, § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia odrębnie na obu wspólników, bez określenia zasad realizacji tego obowiązku, w sytuacji występowania dwóch wspólników spółki cywilnej, zobowiązanych do jego realizacji, w związku wynikającą z art. 864 K.c. tj. solidarną odpowiedzialnością wspólników za zobowiązania spółki.

Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie może być podmiotem, na który nakładany jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Tak jak nie wydaje się pozwolenia na budowę spółce cywilnej tylko osobom fizycznym, które tę spółkę tworzą tak też nie wydaje się nakazu rozbiórki obiektu budowlanego spółce cywilnej tylko osobom fizycznym, które tę spółkę tworzą. Z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że obowiązek rozbiórki nałożony został na I. K. oraz J. K.. To ta decyzja jest źródłem obowiązku wykonania rozbiórki nie zaś umowa spółki cywilnej. Z decyzji tej nie wynika, by nałożony obowiązek był obowiązkiem solidarnym. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie oraz I. K. są zobowiązani do solidarnego wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.

Analizując zawarte w skardze kasacyjnej argumenty, zdaniem NSA, można odnieść wrażenie, że skarżący kasacyjnie jest przekonany o tym, iż solidarne wykonanie obowiązku oznacza, że obowiązek ten musi być realizowany łącznie przez obydwoje zobowiązanych. Tymczasem solidarne wykonanie obowiązku oznacza jedynie, że wykonanie obowiązku przez jednego z zobowiązanych zwalnia od jego wykonania pozostałych zobowiązanych (art.366 K.c.).

Odnośnie do tego w jaki sposób zobowiązanie ma być wykonane w sytuacji, gdy organ administracji nie określił obowiązku dokonania rozbiórki jako obowiązku, który ma być obowiązkiem solidarnym wskazać należy na treść art. 379 § 1 K.c. oraz art. 380 K.c.

Zgodnie z treścią art. 379 § 1 K.c. jeżeli jest kilku dłużników albo kilku wierzycieli a świadczenie jest podzielne, zarówno dług, jak i wierzytelność dzielą się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest dłużników albo wierzycieli. Części te są równe, jeżeli z okoliczności nie wynika nic innego. Z kolei z art. 380 K.c. wynika, że dłużnicy zobowiązaniu do świadczenia niepodzielnego są odpowiedzialni za spełnienie świadczenia jak dłużnicy solidarni.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki i zastosowanie w konsekwencji środka niewłaściwego, nadmiernie uciążliwego dla zobowiązanej. Brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nałożona na skarżącego kasacyjnie grzywna w celu przymuszenia jest środkiem nadmiernie uciążliwym. Podkreślić należy, że jest to środek egzekucyjny odwracalny. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Nadto, jak wynika z treści skargi kasacyjnej nałożony na skarżącego kasacyjnie obowiązek został w znacznej części wykonany. Skoro dobrowolnie rozpoczęto realizację obowiązku rozbiórki obiektu budowalnego i realizacja ta została przerwana, to daje to uzasadnione podstawy do przyjęcia, że nałożenie grzywny spowoduje dokończenie rozbiórki. Tym samym, w ocenie NSA, uznać należy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia było w realiach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.