Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 324/19 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 6 grudnia 2018 r. nr 2178/2018 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i przedłożenia określonych dokumentów.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 10 października 2018 r. nr IIOT/631/2018, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku magazynowego konstrukcji stalowej o wymiarach 21,80 x 6,40 m i wysokości od 4,90 do 5,30 m na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich, a także nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b.
Rozpoznając zażalenie [...] sp. z o.o., MWINB postanowieniem z 6 grudnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wyznaczonego na dostarczenie wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin - trzy miesiące od dnia otrzymania postanowienia, w pozostałej części utrzymując postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że na skutek pisma Urzędu [...] z 3 sierpnia 2018 r. upoważniony przedstawiciel PINB 5 września 2018 r. przeprowadził oględziny zabudowy znajdującej się na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w W., ustalając, że na ww. działkach usytuowany jest m.in. obiekt budowlany konstrukcji stalowej, obłożony blachą trapezową, posiadający dwie kondygnacje, metalowe schody wewnątrz kubatury z posadzką betonową, o wymiarach 21,8 x 6,4 m i wysokości dachu jednospadowego od 4,9 do 5,3 m, odsunięty 1,1 m od granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...].
Całość obiektu użytkowana jest na cele magazynowe. MWINB wskazał, że zgodnie z pismem Urzędu [...] z 25 lipca 2018 r. w zasobach archiwalnych Urzędu nie odnaleziono dokumentów potwierdzających legalność ww. obiektu, nie zostały one przedstawione także przez inwestora. Jego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, toteż wszczęta procedura naprawcza zrealizowanej samowoli budowlanej ma w tych warunkach swoje oparcie w przepisach art. 48-49 p.b. Ma ona na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do zarzutu zażalenia dotyczącego kwalifikacji obiektu jako trwale związanego z gruntem MWINB stwierdził, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.
Inwestor powinien wykazać się jednym z tytułów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wymienia art. 3 pkt 1 p.b. Podjęte przez inwestora kroki prawne celem uregulowania tytułu prawnego działki nr ew. [...], [...] i [...], na których częściowo jest posadowiony obiekt, wbrew stanowisku odwołującego, nie stanowią podstawy zawieszenia postępowania na etapie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych prawem dokumentów.
[...] sp. z o.o. złożyła skargę na powyższe postanowienie MWINB, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 3 pkt 11 p.b., a także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w wyniku zastosowania przez organy nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ zasadnie wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., albowiem nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 p.b. To, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne, jest zależne wyłącznie od inwestora, przy czym legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem.
Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 3 pkt 2 p.b. określa, iż budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie obiekt będący przedmiotem postępowania jest wydzielony z przestrzeni przez przegrody budowlane (ściany) oraz posiada dach. Sąd podzielił pogląd organu, że o trwałości związania z gruntem przesądza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym. Obiekt będący przedmiotem postępowania, jak ustalił organ i czego skarżąca nie kwestionuje, ma wymiary 21,80 x 6,40 m i wysokość od 4,90 do 5,30 m, ma stalową konstrukcję, jest obłożony blachą trapezową, posiada dwie kondygnacje, schody metalowe wewnątrz kubatury i betonową posadzkę.
Uznać więc należy, że posadowienie tego obiektu, dorównującego powierzchnią domom jednorodzinnym, jest stabilne. Z tego też względu sporną inwestycję należało zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem. Przedmiotowy budynek magazynowy konstrukcji stalowej nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych, dlatego też jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 p.b.). Sąd podzielił także stanowisko MWINB, że z definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawartego w art. 3 pkt 11 p.b., wyraźnie wynika, iż prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego.
Zatem umowy o charakterze obligacyjnym dają inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Słusznie organ wskazał, że podjęte przez skarżącą kroki prawne zmierzające do uregulowania stanu prawnego działki pozostającej, jak twierdzi skarżąca, w posiadaniu samoistnym przez jej poprzedników prawnych, nie stanowiły podstawy do zawieszenia postępowania na etapie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.
[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 48 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w związku z powyższym zastosowanie w sytuacji, gdy obiekty nie spełniają definicji budynku w rozumieniu ww. ustawy, b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nie jest podstawą do zawieszenia postępowania, c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania w nich opisanych;
- 2) art. 132-135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy jako spełniającej warunki sprawy, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go postanowień organu I i II instancji wydanych w sprawie. Skarżąca wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 17 października 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia MWINB poddanego kontroli sądowej stanowił art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli budowa mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b.; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 p.b.
Zastosowanie powyższej regulacji MWINB oparł w sprawie na uznaniu, że budowa spornego budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., pełniącego funkcję magazynową, została zrealizowana przez skarżącą w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie podważyła przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji ustalenia, że nie ubiegała się o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku, zakwestionowała natomiast wniosek, że obiekt ten podlega reglamentacji prawnobudowlanej, wskazując, iż nie spełnia on definicji budynku w rozumieniu p.b. Powyższy zarzut nie został jednakże w skardze kasacyjnej w sposób prawidłowy przez skarżącą sformułowany, ponieważ niedostateczne jest powiązanie go wyłącznie z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 48 p.b.
Niezależnie od tego, że powyższy przepis składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (ustępów), co ma na celu wyodrębnienie odmiennych zagadnień, które ustawodawca zdecydował się unormować w procedurze legalizacyjnej, kwestia odnosząca się do tego, jakie obiekty spełniają cechy definicyjne budynku została uregulowana w art. 3 pkt 1 i 2 p.b. Do treści powyższego przepisu wnoszący skargę kasacyjną w żaden sposób nie nawiązał nie tylko w podstawie stawianego Sądowi I instancji zarzutu, ale nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach związanych z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak również z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie może polegać na zamieszczeniu w skardze kasacyjnej wyłącznie argumentacji sprowadzającej się do określenia kwestii, którą zdaniem skarżącej, sąd I instancji wadliwie w sprawie rozważył, ale powinno wiązać się ze wskazaniem konkretnych przepisów to zagadnienie kształtujących. Formułowana przez stronę argumentacja ma charakter wtórny, jako że pełni jedynie funkcję uzasadnienia stawionego w podstawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego lub procesowego.
Niezależnie od powyższej oceny, wskazać trzeba, że Sąd I instancji trafnie zaaprobował przyjętą przez organ kwalifikację spornego obiektu, albowiem odpowiada ona ugruntowanej wykładni odnoszącej się do dyspozycji art. 3 pkt 2 p.b., która przyjmowana jest w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uznaje się w nim, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., II OSK 3683/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1264/21, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19; wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 582/21, wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., II OSK 1312/18, wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 989/18; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18), do czego bezpośrednio nawiązywała uwaga zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Istnienie tradycyjnie wykonywanych fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych. Podzielić należy w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 24 września 2019 r., II OSK 2447/18, zgodnie z którym fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, w związku z czym zastosowanie każdego rozwiązania technicznego przenoszącego obciążenie z obiektu na grunt i zapobiegające jego osiadaniu na gruncie oraz pełniącego funkcję niwelującą zmienny poziom terenu pozwala tak ustabilizowany obiekt, którego konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, traktować jako spełniający definicję art. 3 pkt 2 p.b.
Podejmując zaskarżone postanowienie, MWINB zastosował przepisy regulujące procedurę legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, których dyspozycja odpowiadała ustalonemu stanowi faktycznemu. W skardze kasacyjnej skarżąca odstąpiła od wskazania, z czym wiąże naruszenie powołanych w podstawie stawianego Sądowi I instancji zarzutu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Jeżeli ma ono związek z deklarowanymi trudnościami w realizacji obowiązków wynikających z podjętego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, to nie może budzić wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., jest terminem urzędowym, którego długość może być wydłużona przez organ na wniosek strony, gdy zostanie temu żądaniu przypisany uzasadniony charakter. Twierdzenie, że dla terenu, na którym znajdują się działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co nie jest możliwe dopełnienie obowiązku ustalenia zgodności zrealizowanej zabudowy z planem miejscowym pomija treść zamieszczonego w postanowieniu z 10 października 2018 r. rozstrzygnięcia, które opiera się na ujętym alternatywnie zobowiązaniu bądź do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami planu miejscowego, bądź decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu.
Podobnie ocenić należy zarzut, w którym skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji uchybienie art. 132-135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest podkreślić, że nie jest rolą sądu odwoławczego domyślanie się, jakie konkretne wady wiązane ze sposobem rozpatrzenia skargi przez Sąd I instancji autor skargi kasacyjnej miał na myśli w sytuacji, gdy analiza uzasadnienia zarzutu nie pozwala wywieść w tym zakresie jednoznacznych wniosków. Ograniczenie się do wskazania, że wątpliwości skarżącej budzi "zaniechanie przez Sąd rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy jako spełniającej warunki sprawy, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego" nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do tego rodzaju zastrzeżeń, jeżeli niesporny charakter ma to, że Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym wydał wyrok, którym rozpoznał skargę skarżącej, dokonując oceny zgodności z prawem postanowienia MWINB z 6 grudnia 2018 r., przy czym ww. rozstrzygnięcie nastąpiło w granicach sprawy, albowiem brak jest podstaw, by uznawać, że Sąd poddał kontroli akt wydany w innej sprawie, albo kontrola ta nastąpiła z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.
Nie cechuje się jakąkolwiek wadliwością uznanie przez Sąd I instancji, że wydając postanowienie wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku magazynowego, nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu, a także nakładające na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b. MWINB nie uchybił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzucony Sądowi I instancji błąd, który miałby polegać na mylnym uznaniu, że toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nie jest podstawą do zawieszenia postępowania, pozostaje w całości nieusprawiedliwiony, co ma związek z niewystarczającym rozważeniem przez skarżącą charakteru zaskarżonego aktu i wywieranych przez niego skutków prawnych. Postanowieniem z 6 grudnia 2018 r. organ nadzoru budowlanego zainicjował postępowanie legalizacyjne, w którym określona powinna zostać sytuacja procesowa skarżącej jako sprawcy samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot podejmowanych w tej sprawie czynności.
Zawieszeniu z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może podlegać postępowanie legalizacyjne pozostające w toku z racji przeszkody, która się w nim pojawiła, wobec czego z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nie można wiązać uchybienia, na które powołała się skarżąca. Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, że na tym etapie podejmowanych w sprawie czynności organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wypowiadania się odnośnie do przysługiwania skarżącej jako inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i faktycznej możliwości złożenia przez nią w tym przedmiocie stosownego oświadczenia.
Należy zauważyć, że dopiero wejście zaskarżonego postanowienia do obrotu prawnego, jeżeli skarżąca wyraża wolę zalegalizowania budowy spornego budynku, doprowadziło do nałożenia na nią określonych obowiązków, w tym obowiązku przedłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 p.b. W granicach rozpoznawanej sprawy wyznaczonej postanowieniem wydanym przez MWINB na podstawie art. 48 ust. 3 i 4 p.b. nie zachodzą warunki do wiążącego wypowiadania się przez organ prowadzący postępowanie, jak i Sąd, czy w okolicznościach faktycznych sprawy prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie nieruchomości stanowi zdarzenie, które powinno prowadzić do zawieszenia postępowania legalizacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.