Uzasadnienie
II OSK 1170 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r., którą to decyzją nakazano rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty garażowej i utwardzenia podjazdu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym) oraz art. 123 k.p.a., nakazał inwestorom E. i W. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty garażowej i utwardzenia podjazdu, które stanowią integralną całość na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. Jak wskazał organ, w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że na nieruchomości, której współwłaścicielami są E. i W. S. oraz S. Z., znajduje się wiata konstrukcji stalowej samowolnie wybudowana w 1996 r. oraz podjazd utwardzony w 1997 r. kostką betonową, które są połączone w jedną funkcjonalną całość. Wobec braku pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st.
Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał roboty budowlane i nakazał dostarczenie stosownych dokumentów w celu ich legalizacji. Wśród dokumentów, które złożyli zobowiązani nie było oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane podpisanego przez wszystkich współwłaścicieli, gdyż S. Z. nie wyraziła zgody na złożenie oświadczenia, a w konsekwencji i na legalizację.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. S., zarzucając jej nieprawidłowe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. P 27/05, oraz nie uwzględnienie tego, iż przed dniem 11 lipca 2003 r. toczyło się postępowanie wyjaśniające, co do wiaty garażowej, jednakże nie wszczęto przed tą datą postępowania w trybie nadzoru budowlanego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał na prawidłowość stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ I instancji. W ocenie organu w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) organ nadzoru budowlanego ustawowo zobligowany był do nakazania rozbiórki. Ponadto zdaniem organu legalizacja inwestycji nie byłaby możliwa w oparciu o przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003 r., ponieważ inwestorzy nie złożyli stosownego oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane podpisanego przez wszystkich współwłaścicieli.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i W. S., zarzucając jej niezastosowanie art. 49 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy, jak też do dnia wejścia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane. Skarżący ponownie powołali się na upływ okresu 5 letniego od zakończenia budowy i na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, a także zarzucili naruszenie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bezspornym jest fakt, że wiata garażowa i utwardzenie podjazdu zostały zrealizowane w 1997 r. Zdaniem Sądu treść obowiązujących w dacie budowy przepisów art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego wskazywała na to, iż dla wykonania przedmiotowej inwestycji potrzebne było pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, skarżący o takie pozwolenie nie wystąpili, a zatem dopuścili się samowoli budowlanej, stąd organ prawidłowo zastosował art. 48 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie samowoli zostało wszczęte na skutek zawiadomienia S. Z. z dnia 6 lipca 2001 r., a zatem od tej daty należy liczyć datę jego wszczęcia. Postępowanie to zostało zawieszone w dniu 18 grudnia 2001 r. na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Po podjęciu zawieszonego postępowania, uwzględniając zmianę przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.) w ocenie Sądu, organy prawidłowo podjęły czynności legalizacyjne, nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, a następnie po stwierdzeniu braku jednego z wymaganych dokumentów, nakazały rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ww. ustawy.
Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 i następnych, może zakończyć się pozytywnym skutkiem dla sprawcy samowoli tylko wówczas, jeżeli wykona wszystkie nałożone na niego obowiązki. Ich zakres w sferze przygotowania dokumentacji odpowiada w zasadzie tym obowiązkom, które musi spełnić inwestor przystępujący do legalnie prowadzonej inwestycji, w tym musi wylegitymować się prawem do nieruchomości, objętej zainwestowaniem, przez złożenie stosownego oświadczenia (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), jak w tym przypadku nakazywał art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponieważ oświadczenia takiego skarżący nie przedstawili, gdyż współwłaścicielka nieruchomości nie wyrażała zgody na legalizację samowoli, organ na podstawie art. 48 ust. 4 ww. ustawy był zobowiązany do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów.
Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność, jak i prawidłowo dokonane przez organy ustalenie, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczęto w 2001r., zarzuty skargi dotyczące naruszenia dawnego brzmienia art. 49 Prawa budowlanego, jak też art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji uznał za chybione. Sąd bowiem stwierdził, iż pomiędzy datą zakończenia samowolnie wykonanej zabudowy, a datą wszczęcia postępowania w sprawie tej samowoli nie upłynął pięcioletni okres. Na przeszkodzie legalizacji stoi zaś nie tylko nie spełnienie wymienionego warunku, lecz także nie wykazanie się prawem do nieruchomości, na której samowola zaistniała.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli E. i W. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przewidziany w art. 49 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu, 5-letni okres od wybudowania budowli musiał upłynąć do dnia wszczęcia postępowania, a co za tym idzie w niniejszej sprawie należy stosować obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości wymagany w art. 49 Prawa budowlanego okres musiał upłynąć do czasu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, a co za tym idzie do legalizacji obiektu budowlanego skarżących stosować należy przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie, czy organy administracji prawidłowo uznały podjazd i wiatę za jedną budowlę.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w myśl art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie przed nowelizacją dokonaną w 2003 r. na właścicielu spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a do jego uzyskania potrzebne było zgromadzenie materiałów określonych w art. 58 Prawa budowlanego, a według tej normy nie było koniecznym uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli terenu.
Zmiana przepisów Prawa budowlanego, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., umożliwiając legalizację każdego obiektu spełniającego odpowiednie warunki określone w art. 48 tejże ustawy wymagała od tego momentu do dokonania legalizacji przedłożenia m. in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym koniecznym stało się uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli terenu.
Skarżący podnieśli również, iż z przepisów intertemporalnych nowelizacji z 2003 r. wynikało, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjątek od tej reguły wprowadzał art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej. Do postępowań więc wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej należało stosować przepisy obowiązujące uprzednio, za wyjątkiem postępowań dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, gdzie stosowało się nowe przepisy. Rozwiązanie to zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 18 października 2006, sygn. P 27/05 orzekł o niezgodności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest okoliczność, że w sytuacji, gdy wybudowany bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany spełnił do dnia 11 lipca 2003 r. dwa warunki - istnienia obiektu nie naruszającego przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat do jego legalizacji należy stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.
Autor kasacji podkreślił, iż w dniu 18 grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wiaty będącej przedmiotem niniejszej sprawy, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowa wiata została wybudowana w warunkach samowoli, jednak od chwili jej wybudowania upłynęło 5 lat. Uznając, że zachodzą przesłanki określone w art. 49 Prawa budowlanego organ zawiesił postępowanie w celu rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane postanowieniem organu odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2002 r. W wyniku postępowania o zezwolenie na użytkowanie wydana została decyzja odmawiająca wydania pozwolenia oraz decyzja utrzymująca ją w mocy z powodu niewykonania zobowiązania organu w przedmiocie przedstawienia zgody współwłaścicielki, mimo że zgoda ta nie była wymagana. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2005 r. stwierdzono nieważność obu powyższych decyzji.
W związku z treścią powyższych decyzji postanowieniem organu podjęto zawieszone w 2001 r. postępowanie, mimo prawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność decyzji dotyczących pozwolenia na użytkowanie.
W ocenie skarżących zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji błędnie zrozumiały treść art. 49 Prawa budowlanego oraz konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem zgodnie z art. 49 Prawo budowlanego w wersji obowiązującej przed 2003 r., nie można było wydać decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, jeśli od zakończenia budowy upłynęło lat 5. Okres ten musiał zatem upłynąć nie do chwili wszczęcia postępowania, lecz do chwili wydana decyzji nakazującej rozebranie obiektu. W niniejszej sprawie w 2001 r. wszczęto jedynie postępowanie w sprawie, które niemal natychmiast zostało zawieszone, co jednak nie miało wpływu na upływ okresu przewidzianego w art.
49. W konsekwencji niezależnie od tego, czy okres wybudowania wiaty należy liczyć od 1996 r., czy też od 1997 r., przed dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego, a więc przed 11 lipca 2003 r. obiekt spełnił wymagania przewidziane w art. 49 Prawa budowlanego, a mając na względzie przywołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego do legalizacji obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, powinno się stosować przepisy obowiązujące uprzednio.
Skarżący zwrócili również uwagę, iż organy administracji prowadząc postępowanie powinny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), a powody, dla których zdecydowały się traktować wiatę i podjazd jako jeden budynek powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.), a co Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy pominął dokonując kontroli skarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną E. S. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną W. S. zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera częściowo zasadne zarzuty, co w konsekwencji powoduje, iż podlega ona uwzględnieniu.
Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez niezbadanie, czy organy administracyjne prawidłowo uznały podjazd i wiatę za jedną budowlę".
W myśl art. 134 §1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." Innymi słowy w art. 134 § 1 p.p.s.a. podkreślono, że wojewódzkie sądy administracyjne, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mają natomiast obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy. Z przepisu tego wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Strona wnosząca kasację nie przytoczyła żadnych takich okoliczności, które wskazywałyby na to, iż Sąd w zaskarżonym wyroku tej normie prawnej uchybił.
Na uwzględnienie zasługuje natomiast stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed 11 lipca 2003 r. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r.
W myśl art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed 11 lipca 2003 r. "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego...". Tak więc norma ta wprost wskazuje na to, iż upływ 5-letniego terminu musi nastąpić od zakończenia budowy określonego obiektu.
Trafnie też wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. P 27/05, w którym orzeczono, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
W konsekwencji wskazanego powyżej wyroku w sprawach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r. na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Oznacza to, iż dla oceny, czy w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do dnia 10 lipca 2003 r. koniecznym było ustalenie, czy do dnia wejścia w życie ww. nowelizacji upłynął 5 letni okres od dnia zakończenia budowy oraz czy do daty nowelizacji ustawy wszczęto postępowanie administracyjne, które nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji.
W kontekście wyżej przedstawionych uregulowań za błędne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż pięcioletni okres winien upłynąć pomiędzy datą zakończenia samowolnie wykonanej budowy, a datą wszczęcia postępowania w sprawie tej samowoli. Tym samym zarzut błędnej wykładni prawa materialnego stawiany w skardze kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie.
Trzeba stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego sprzed ww. nowelizacji, bowiem do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął wymagany 5 letni okres od zakończenia budowy i przed dniem 10 lipca 2003 r. wszczęto w sprawie samowoli budowlanej postępowanie administracyjne, ale decyzji kończącej to postępowanie nie wydano.
Przytoczone wyżej względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić stanowisko wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę czy wymogi wskazane w przepisie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. zostały ustalone i spełnione.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poruszono inne zagadnienia dotyczące niniejszej sprawy, jednakże ponieważ autor skargi kasacyjnej nie zarzucił ich w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. i wobec związania Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, nie było możliwe ich rozpoznanie.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.