Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1171/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. i R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu 17 października 2005 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 8 grudnia 2001r., zmieniającej w trybie art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2000r., wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. D. wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., uchylił opisane wyżej decyzje organów obu instancji, wskazując, że J. D. (uczestniczka postępowania) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r. Podniósł, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.). Stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 10 sierpnia 1998r., ponieważ decyzja Burmistrza ustalała warunki zabudowy dla obiektu budowlanego o zupełnie innych parametrach, w zakresie: ilości mieszkań i miejsc garażowych oraz postojowych, powierzchni zabudowy i użytkowej, kubatury, w innym usytuowaniu w stosunku do granicy z sąsiednią działką nr [...].

Ponadto Wojewoda wskazał, że ww. decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała nadbudowy o jedną kondygnację budynku istniejącego na działce nr [...], a z kolei zatwierdzony decyzją projekt zagospodarowania działki nie przewidywał, uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy – placu zabaw i rekreacji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone decyzją wiązały organ wydający pozwolenie na budowę.

Wojewoda [...] podkreślił, że tak znaczne różnice pomiędzy projektem budowlanym zamiennym, a decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczają, że naruszenie prawa jest rażące, a wydana decyzja – niemożliwa do zaakceptowania jako wydana przez organ praworządnego państwa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. D. i R. D., które oparto w szczególności na braku zastosowania się przez organ pierwszej instancji organ I instancji do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07, wydanym w sprawie "bliźniaczej" (dot. stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2000r., nr [...]) oraz na naruszeniu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. – decyzją z dnia [...] lipca 2009r., utrzymał mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, wskazując, że projekt zamienny zatwierdzony decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r., przewiduje budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, 10-mieszkaniowego (zamiast 9), z garażem w kondygnacji piwnicznej na 16 samochodów (zamiast 8), o powierzchni zabudowy 515 m2 (zamiast 280 m2), powierzchni użytkowej 1290,6 m2 (zamiast 750 m2) i kubaturze 4318 m3 (zamiast 3600 m3), usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (zamiast 9 m od granicy). Projekt zagospodarowania przewiduje również budowę 2 zewnętrznych miejsc parkingowych (zamiast 16). nie przewiduje natomiast budowy uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - placu zabaw i rekreacji.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.) - projektowany budynek mieszkalny zwrócony jest w stronę granicy z działką budowlaną nr ew. [...] ścianą z otworami okiennymi i został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki (część garażowa z tarasem).

Po rozpatrzeniu skargi J. D. oraz R. D., zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/09, którym uchylono zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że cyt. "zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a."

Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły, czy naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w okolicznościach konkretnej sprawy ma postać kwalifikowaną – "rażącego naruszenia prawa". Organ winien nie tylko wskazać na różnice, które są zasadnicze, pomiędzy decyzją Nr [...] (zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę), a decyzją o warunkach zabudowy, ale także określić, czy w świetle porządku prawnego, takie różnice są nie do zaakceptowania. Organy obu instancji winny mieć na względzie, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytyczała ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji. Wyjście organu administracyjnego poza ww. elementy określone w art. 42 ust. 1 może oznaczać, że doszło po przekroczenia ustawowych kompetencji.

Ponadto, Sąd stwierdził, że w dacie wydawania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązywał bowiem § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszczał możliwość posadowienia budynku w granicy z działką sąsiednią. Sąd wskazał, że organ II instancji dokonał błędnych ustaleń, że w granicy z działką nr [...] budynek zawiera otwory okienne.

Sąd wskazał też, że uwagi na treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny, wobec zarzutów właścicieli działki nr [...] (zgłoszonych w trakcie postępowania nieważnościowego), obowiązany będzie zbadać, czy usytuowanie śmietnika oraz projektowany sposób odprowadzania wód opadowych z tarasu, znajdujących się na działce nr [...], w sposób rażący narusza uzasadnione interesy osób trzecich.

Wreszcie, zdaniem Sądu organ winien zapoznać się z treścią drugiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonej Nr [...], na którą powołano się w projekcie zagospodarowania działki nr [...]. Sąd podkreślił jednak, że w projekcie tym uwzględniono również rozbudowę istniejącego już na działce nr [...] budynku (na rysunku oznaczonym dwójką), jednak w niniejszej sprawie rozbudowa tego budynku nie jest przedmiotem projektu budowlanego zamiennego, jaki i decyzji (zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę).

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na potrzebę zbadania, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że organ II instancji zasadnie uznał, że nie jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07, choć wyrok ten wydany w sprawie "bliźniaczej", to jednak z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. - nie wiązał organu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2010r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r., celem umożliwienia rozpoznania sprawy zgodnie wytycznymi Sądu w trybie dwuinstancyjnym.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011r, stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001r.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2011r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na przebieg postępowania nawiązał do opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, że jest związany wskazaniami zawartymi w jego uzasadnieniu. Podkreślił, że przedmiotem jego rozważań jest wyłącznie decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym i zatwierdzony nią projekt zamienny.

Organ stwierdził, że planowane rozwiązania zamienne przewidują powiększenie lokalu oznaczonego symbolem M10 z powierzchni 97,8m³ do 119,30m², oraz zmianę konstrukcji dachu. Projekt zamienny przewidywał też zmianę parametrów projektowanego budynku z pierwotnie zatwierdzonej powierzchni użytkowej 1266,6 m² miała wynosić 1290,60m², powierzchnia całkowita 1440 m² miała wynosić po zmianie 1464 m², łączna powierzchnia mieszkań z 737,2 m² miała wynosić 758,7 m², powierzchnia zabudowy z 512,5 m² po zmianie 515 m², kubatura z 4250 m² wyniosła 4318 m². Budynek nie miał zmienionych innych parametrów, ani sposobu użytkowania ilość kondygnacji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym wydana była w trybie art. 36 a, a postępowanie w tym trybie prowadzi się jak w ramach procedury o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor spełnił wymogi dotyczące prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor na potrzeby projektu zamiennego legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1999r., wydaną przez Burmistrza Gminy W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując zmiany w projekcie budowlanym z warunkami określonymi w ww. decyzji stwierdził, że zmiany te nie są zgodne z decyzją o warunkach. Zwiększeniu uległa powierzchnia użytkowa z 750 m² do 1290 m², powierzchnia zabudowy z 280 m² do 512 m², oraz kubatura budynku z 3600 m³ do 4318 m³.

Organ nawiązując do wskazanej, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tezy o potrzebie uwzględnienia przepisu art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że ustalenia jakie w trybie tego przepisu zawarte zostały w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w świetle przepisu art. 47 ww. ustawy są dla organu administracji architektonicznej wiążące. Jak wskazał w wyroku z dnia 9 września 2008r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1842/07 Naczelny Sąd Administracyjny organ architektoniczno budowlany w żadnym wypadku nie jest uprawniony do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta jeśli jest ostateczna jest dla niego wiążąca.

W świetle ww. okoliczności, zadaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia przepisów prawa- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Organ podkreślił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ustalenie kwalifikowanej wady decyzji tj. rażącego naruszenia prawa. Nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że naruszenie prawa ma charakter rażący, kiedy jest oczywiste. Oznacza to, że pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretną normą dochodzi do wyraźnej rzucającej się w oczy sprzeczności, organ stwierdził, że samo naruszenia prawa nie może budzić wątpliwości. Nie jest możliwe zaakceptowanie tych wadliwości, gdy zważyć, że doszło do niedopełnienia jednego z podstawowych obowiązków od których ustawodawca uzależnił wydanie decyzji pozwolenia na budowę.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w analizowanym przypadku nie doszło do oceny projektu zamiennego z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. Udzielono pozwolenie na realizację inwestycji w warunkach istnie odbiegających od tych jakie były przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nawiązując do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lipca 1999r., ustalała warunki inwestycji polegającej na nadbudowie innego już istniejącego budynku na działce nr [...]. Ponadto analiza projektu zamiennego nie wykazała aby decyzja, którą został zatwierdzony obarczona była innymi wadami w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także projektowane rozwiązania zamienne, a tylko te są istotne w niniejszej sprawie, nie przewidywały obiektów związanych z odpadami bądź rozwiązań związanych z odprowadzaniem wód opadowych.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. D. oraz R. D. i stały się one przedmiotem łącznego rozpoznania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww świetle oceny prawnej i wskazań jakie zawarte zostały w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisanego wyżej, organ zobowiązany był, z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, 77, 107, w zw. z art. 156 §1 k.p.a., do zbadania, czy decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta jedną z wad skutkujących stwierdzenie jej nieważności, Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości brak zgodności między decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Okoliczność braku zgodności w ww. zakresie, organ musi jednak ocenić przez pryzmat przesłanki nieważnościowej tj. kwalifikowanej, jaką jest nie zwykłe, a rażące naruszenia prawa.

Organ wypełnił wyczerpująco i prawidłowo wskazania, zawarte w opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale także jego orzeczenie zasadnie nawiązuje do poglądów, które na gruncie oceny w postępowaniu nieważnościowym podstawowej decyzji pozwolenia na budowę, zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2008r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 387/07.

Nie mają racji skarżący twierdząc, że w ww. wyroku Naczelnego Sądu wyrażono pogląd, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. To stanowisko skarżących, jako błędne, ocenił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2010r.m, w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa 1781/ 09.

Także organy (a i Sąd) rozpoznające sprawę niniejszą, choć pozostawała w związku z tą, w której zapadł ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie były w świetle przepisu art. 153 p.p.s.a. związane podglądem prawnym tam wyrażonym.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja o warunkach zabudowy, jako akt ostateczny, wiązała organ architektoniczno budowlany.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zgłoszonego w skardze zarzutu o naruszeniu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i błędnego przyjęcia wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tak formułowany zarzut wobec tej samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgłoszony w kontekście wydania decyzji pozwolenia na budowę, której zmiany dotyczyła decyzja kontrolowana w niniejszym, postępowaniu nieważnościowym, ocenił także Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdzając, że tego zarzutu nie podziela.

Zasadnie, analizę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście wskazanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powiązał z przepisem art. 47 tej ustawy i orzecznictwem.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, było wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy uwzględnieniu stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji oraz na czym organ opiera ustalenie, że to naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia.

W ocenie Sądu te wymogi zostały również spełnione i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko organu, co do tego, że nie są możliwe do zaakceptowania skutki stwierdzonego uchybienia.

Kiedy wydawana była decyzja o zmianie decyzji pozwolenia na budowę kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, tj. w dniu [...] lutego 2000r., przepis art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu,

Zdaniem Sądu, został zatwierdzony projekt zamienny, faktycznie bez kontroli warunków zabudowy, w oczywisty sposób zmieniający np. już choćby tylko powierzchnie zabudowy z ok. 280 m² do 515,2 m2, a przecież świadczy to o blisko dwukrotnie większej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę, co istotne działki o pow. ok. 1200m², na której był już usytuowany także inny budynek wielorodzinny, przewidziany do nadbudowany.

Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo sądowo administracyjne pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie przepisu prawa i z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym i ta przesłanka też w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. D. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił

1. I. Naruszenie prawa materialnego tj.:
2. 1. błędną wykładnię art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a, oraz art.3 § 2 ust.1 p.p.s.a. przez wadliwe ustalenie zakresu wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r. w rozumieniu art. 35 ust.1 pkt.1 lit. b) Prawa budowlanego w związku z art. 47 Prawa budowlanego, co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, jakoby wystąpiła niezgodność pomiędzy projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. a wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998r.
3. 2. błędną wykładnię art.35 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (z.U. nr 89 z 1994r. poz.414 ze. zm.) w związku z art.42 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 47 tejże ustawy w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art.3 § 2 ust.1 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że wszystkie zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r. stanowią wymagania tej decyzji, podczas gdy wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art.35 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy Prawo budowlane w związku z art. 47 ustawy Prawo budowlane mogą być wyłącznie wymagania wiążące, a zatem wymienione enumeratywnie wymienione w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;
4. 3. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.., w związku z art. 3 p.p.s.a. i art. 1 §1 i §2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez przyjęcie, iż niezgodność projektu zagospodarowania działki z pozaustawowymi zapisami decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu określonymi jako "przewidywania inwestora" stanowi rażące naruszenie prawa, pomimo braku podstaw prawnych do przyjęcia takiego stanowiska, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r. i miało wpływ na treść skarżonego wyroku oddalającego skargę;
5. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie:

art. 145 §1 pkt.l lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 1 §1 i §2 ustawy p.u.s.a. i art. 3 §2 p.p.s.a. w związku z art.156 §1 pkt.2 k.p.a. przez przyjęcie jakoby doszło do rażącego naruszenia prawa z powodu różnicy pomiędzy projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. a wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998r,, pomimo, że brak jest niezgodności w rozumieniu treści art. 35 ust. l pkt. 1 lit.b) ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. oraz art. 42 ust. l i 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r.;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, iż przy wydawaniu decyzji Starosty Powiatu W. - pozwolenie na budowę, organ wydający tę decyzję nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, iż z uzasadnienia decyzji Starosty Powiatu W. jednoznacznie wynika, iż organ dokonał takiego sprawdzenia i stwierdził, że projekt zamienny jest zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 1998r.o warunkach zabudowy i z treścią miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego;

1. 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 §1 i §2 – p.u.s.a. i art. 3 §2 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez uznanie przez WSA jakoby organy administracji wypełniły nałożony w wyroku WSA w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1779/09 z dnia 1 lutego 2010r. obowiązek ustalenia czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. l lit. b) prawa budowlanego w aspekcie obowiązującego wówczas art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym traktującym o treści decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ nie wykonał tego obowiązku, a ograniczył rozważania zgodności przepisu art.35 ust. 1 lit. b) Prawa budowlanego w związku z art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w aspekcie art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym traktującym o wniosku inwestora;
2. 2. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy p.u.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez zaakceptowanie przez WSA stanowiska GINB jakoby doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 lit. b) ustawy prawo budowlane w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. wbrew ugruntowanemu stanowisku sądów administracyjnych, w szczególności stanowisku NSA w bliźniaczej sprawie sygn. akt II OSK 387/07 stanowiącym, że odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowią przesłanki nieważnościowej z art. 156 §1 pkt.2 k.p.a.;
3. 3. obrazę przepisu art. 145 §1 pkt. l lit. b) p.p.s.a., art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a., art.3 §2 ust. l p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt.4 k.p.a. w związku z art. 10 §1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu bez jego winy wzięcia czynnego udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co stanowiło uchybienie procesowe, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;
4. 4. obrazę art. 145 §1 pkt. 1 lit.c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 75 p.p.s.a. przez nie doręczenie skarżącemu skargi uczestniczki postępowania J. D. co uniemożliwiło mu czynny udział w postępowaniu;
5. 5. obrazę art. 145 §1 pkt. 1 lit.c) ustawy p.p.s.a, w związku z art. 75 p.p.s.a. przez niedoręczenie uczestnikowi postępowania pisma wraz z załącznikami I. i S. U. z dnia 28 listopada 2011r., co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do tego pisma oraz załączonych dowodów oraz przedłożenia dowodów przeciwnych;
6. 6. naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt.l lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
7. a) brak ustosunkowania się WSA do zarzutów skarżącego przedstawionych w skardze, a w szczególności do zarzutu obrazy przepisu art. 35 ust. 1 pkt.1 lit. b) ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r.,
8. b) brak wskazania na jakiej podstawie WSA ustalił - wbrew materiałowi dowodowemu -jakoby organ wydający pozwolenie na budowę nie dokonał oceny dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym,
9. c) brak wyjaśnienia na jakiej podstawie WSA przyjął, iż kontrolowana przez WSA decyzja o zmianie decyzji pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] lutego 2000 r., podczas gdy decyzja ta została wydana ponad półtora roku później, tj. w dniu 8 grudnia 2001r.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i S. U. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, na nieprawidłową interpretację przez skarżącego kasacyjnie wyroków sądów administracyjnych dotyczących relacji warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a projektem budowlanym w aspekcie przesłanki nieważnościowej – rażącego naruszenia prawa. W wyrokach tych, w tym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 387/07 wydanym w bliźniaczej sprawie, sądy administracyjne uznawały jedynie, że odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie interesów osób trzecich nie stanowią samoistnej - przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. wymienionej w tym przepisie. Organy administracyjne prowadzące postępowanie nieważnościowe zobowiązane są bezwzględnie do wykazania i uzasadnienia swego stanowiska ocennego, dlaczego uznają określone narażenia prawa, za rażące.

Tym samym uznać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jego niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy jednak wymaga to wykazania rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, a więc naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena czy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ w sprawie pozwolenia na budowę, a także to, czy odstępstwo od tej decyzji miało w niniejszej sprawie charakter rażący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego niniejszej sprawie co do zasady decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter ogólny nie przesądzający o konkretnych rozwiązaniach budowlanych. Charakter decyzji o warunkach zabudowy, która jest wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje, że decyzja ta winna określać generalne założenia co do przeznaczenia terenu objętego inwestycją. Niemniej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób jednoznaczny określi pewne wymogi dla nowoprojektowanych inwestycji, to decyzja o pozwoleniu na budowę / a wcześniej projekt budowlany winna wymogi te spełniać. Organ architektoniczno budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien więc stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W tym miejscu podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała w stosownym trybie zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś podnoszenie zarzutów dotyczących zapisów tejże decyzji, w tym zarzutu naruszenia art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na etapie kontrolowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ architektoniczno budowlany w sposób rażący naruszył ww. przepis, albowiem projekt budowlany w sposób istotny odbiegał od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W sposób istotny projekt odbiegał od określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wartości, w zakresie powierzchni użytkowej obiektu, powierzchni zabudowy, kubatury oraz ilości miejsc parkingowych. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że powyżej wskazane wartości w projekcie budowlanym zamiennym były wyższe niemal dwukrotnie od tych określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To zaś wskazuje, że inwestor zamierzał zrealizować inwestycję niemal dwukrotnie większą niż zezwalała na to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem w pełni uzasadnione było uznanie, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 p.p.s.a. dotyczących niedoręczenia skarżącemu skargi uczestniczki postępowania oraz wskazywanego pisma procesowego, wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Wskazanie, że uchybienia we wskazanym zakresie uniemożliwiały skarżącemu czynny udział w postępowaniu, a także, że skarżący nie mógł ustosunkować się do treści zawartych w piśmie oraz przedłożyć dowodów przeciwnych, nie stanowią wykazania, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakich konkretnie dowodów nie mógł złożyć, czy jakich czynności nie mógł dokonać, a co wpływałoby na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.