Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sopocie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej p.b.) nakazał inwestorowi – A. S.A. z siedzibą w S. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie, nadbudowie części budynku przy ul. [...] 16 w S. związanych ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne na potrzeby lokalu nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nadzoru przeprowadził w dniu 27 lipca 2006 r. kontrolę robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie części przedmiotowego budynku, stwierdzając że są one prowadzone zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2005 r., wydanym przez Prezydenta Miasta Sopotu.
Natomiast za nieprawidłowe organ uznał rozebranie kominów dymowych i spalinowych, i pozostawienie ich wylotów w przestrzeni strychowej. Zakwestionował także brak wpisu do dziennika budowy dotyczącego postawienia rusztowań oraz brak dokumentów świadczących o dopuszczeniu rusztowania do użytkowania. W trakcie kolejnych oględzin w dniu 22 sierpnia 2006 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości, takich jak: rozebrane kominy, brak zabezpieczeń przed upadkiem na wysokości, przymocowanie rury spustowej na gruz do niezabezpieczonego prawidłowo rusztowania, nieład i nieporządek, brak wyznaczonego placu budowy, brak uzupełnionej tablicy budowy, brak projektu budowlanego na budowie, brak atestów na stosowane materiały budowlane.
W związku z tym organ nadzoru stwierdził, że roboty dotyczące przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. organ wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nakazał wykonanie niezbędnych czynności zabezpieczających, polegających na odbudowaniu kominów w obrębie poddasza ponad połacie dachu i wykonaniu remontu połaci dachu w określonych miejscach oraz nakazał przedłożyć inwentaryzację budowaną wraz z orzeczeniem technicznym dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wyjaśnił, że sprawa robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego i adaptacji strychu została rozpatrzona w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Nie ma podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ze względu na to, że nakazy zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały wykonane, a z przedkładanej w toku prowadzonego postępowania dokumentacji wynika, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśniając podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. organ I instancji wskazał, że ze względu na powód wstrzymania prac nie ma podstawy prawnej do udzielenia zezwolenia na kontynuację robót budowlanych. Dalsze prowadzenie robót budowlanych zgodnie z zamierzeniami inwestora, jest możliwe w oparciu o stosowne pozwolenie udzielone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego inwestor winien skierować stosowny wniosek.
Po rozpoznaniu odwołania Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 p.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych realizowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. przy ul. [...] 16. W uzasadnieniu wyjaśnił, że realizację robót rozpoczęto w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 28 listopada 2005 r. wydane przez Prezydenta Miasta Sopotu i utrzymane w mocy przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 276/06. Wskazano, że w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 p.b. zadaniem organów jest rozważenie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest bowiem decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty.
W niniejszej sprawie inwestor usunął stwierdzone wcześniej nieprawidłowości oraz wykonał czynności zabezpieczające, jakie zostały wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Fakt ten potwierdzono w trakcie wizji lokalnej w dniu 24 stycznia 2007 r. Mając na uwadze owe ustalenia organ I instancji stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co potwierdził organ II instancji. W tej sytuacji nie ma podstaw do orzekania o obowiązku zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, albowiem w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono robót budowlanych, których stan byłby niezgodny z prawem. Z tego powodu sprawa winna zostać rozstrzygnięta na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 p.b.
Skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku zarzucając organom wydanie decyzji bez udziału właścicielki mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] 16 w Sopocie I.R., z powodu przez stronę niezawinionego. W skardze wniesiono o uchylenie wydanej decyzji i powołano na znajdującą się w aktach sprawy korespondencję organu z I.R. wskazującą na chęć jej uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Z korespondencji tej wynika również, że do dnia 9 maja 2009 r. I.R. była traktowana jako strona procedur administracyjnych w postępowaniach nadzwyczajnych. Organy odmówiły jej jednak tego prawa przy wydawaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie z dnia [...] września 2008 r. i decyzji zaskarżonej. Zadaniem Prokuratora postępowanie takie dowodzi niekonsekwencji organów i narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro I.R. sygnalizowała organom możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa posiadanego przez nią mienia, to organy zobowiązane były rozpatrzyć te postulaty, a zaniedbując tego obowiązku naruszyły prawo w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903), jeżeli wyodrębnionych lokali jest więcej niż siedem, właściciele są zobowiązania podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty. W przedmiotowej sprawie sprawami Wspólnoty budynku przy ul. [...] 16 w Sopocie kieruje zarząd i do niego kierowane były wszelkie pisma. Organ odwoławczy dodał, że lokal mieszkalny nr [...] należący do I.R. zlokalizowany jest na parterze budynku, nie zaś w bezpośrednim sąsiedztwie robót budowlanych wykonywanych na poddaszu. Okoliczności te wskazują na brak po stronie I.R. przymiotu strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 506/11 oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku, zarzucając w szczególności błędne przyjęcie, że działająca na podstawie art. 209 Kodeksu cywilnego właścicielka mieszkania nr [...] nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w związku z przebudową budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2498/11 uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że uznanie przez Sąd I instancji, jakoby I.R. nie posiadała żadnego prawem chronionego, własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który dawałby jej możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu, było przedwczesne. Posiadania takiego interesu prawnego można bowiem upatrywać w posiadanym przez skarżącą prawie własności. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne, i nie wykluczają się wzajemnie.
Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość. Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Nie jest słuszne stanowisko zgodnie, z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą, co do zasady, nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 ze zm.), co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust.
3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznający sprawę Sąd I instancji winien dokonać oceny czy zainteresowana wykazała posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., biorąc pod uwagę ewentualną ingerencję podczas prac budowlanych w strukturę lokalu którego jest właścicielką, na którą to ingerencję skarżąca wskazywała w toku postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wskazywała na pękanie ścian w jej mieszkaniu i obsuwanie się skarp, na której posadowiony jest jej budynek.
Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę Prokuratora. W uzasadnieniu wyjaśnił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji, określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wskazał, że w sprawie wymaga rozważenia, czy I.R. była stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 51 p.b. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikać winien z przepisów prawa materialnego, normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
W przypadku obiektu budowlanego, w którym jest więcej niż 7 lokali mieszkalnych, o jakim jest mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciel poszczególnych lokali możliwości ochrony ich praw w sytuacji, gdy sprawa dotyczy własności konkretnego lokalu. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej w art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wynika z art. 19 i 22 tej ustawy. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego.
Oceniając interes prawny właścicielki mieszkania nr [...] Sąd I instancji zwrócił uwagę, że konieczne jest uwzględnienie zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Organ nadzoru budowlanego prowadził w sprawie postępowanie w trybie art. 50 i 51 p.b., a podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie z dnia 22 sierpnia 2006 r. wstrzymujące prowadzone roboty budowlane zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z prowadzeniem robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w zakresie określonym w tym postanowieniu. Organ nadzoru budowlanego stwierdził nieprawidłowości związane z rozebranymi kominami, brak zabezpieczeń przed upadkiem na wysokości, przymocowanie rury spustowej na gruz do niezabezpieczonego prawidłowo rusztowania, niezorganizowany proces budowy, nieład i nieporządek na budowie, brak wyznaczonego placu budowy, brak uzupełnionej tablicy budowy, brak projektu budowlanego na budowie oraz brak atestów na materiały budowlane.
Wykazanie statusu strony postępowania przez I.R. w toku postępowania o takim przedmiocie wymagało ustalenia, że sposób prowadzenia budowy mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wpływał na lokal stanowiący jej odrębną własność. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny, czy Zainteresowana wykazała posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., biorąc pod uwagę ewentualną ingerencję podczas prac budowlanych w strukturę lokalu, którego jest właścicielką, na którą to ingerencję skarżąca wskazywała w toku postępowania.
Sąd I instancji ocenił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by sposób prowadzenia robót przez inwestora wpłynął na lokal stanowiący jej własność. Mieszkanie nr [...] znajduje się na parterze budynku, natomiast kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego inwestycja realizowana była w lokalu położonym na poddaszu. Obie nieruchomości oddzielone są przez dwie kondygnacje. I.R. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wskazywała, że w 1978 r. podczas samowolnej budowy garażu w jej mieszkaniu nad otworem wybitym w ścianie nośnej budynku, powstała szpara między podłogą a ścianą, przez szparę napływało wilgotne powietrze, wskutek czego lokal uległ zawilgoceniu i zagrzybieniu, powstały wówczas rysy na ścianach nośnych budynku.
Nadto wskazywała ona, że w 1997 r. w trakcie modernizacji mieszkania nr 6 i 5 doszło do pęknięcia sufitu w mieszkaniu nr [...]. Jako konsekwencję robót prowadzonych w 2006 r. wskazywała powstawanie rys w tarasie i ścianach budynku (dowód: pismo z dnia 10 października 2007 r. k. 265-269 akt administracyjnych organu I instancji, pismo z dnia 17 listopada 2008 r. akta administracyjne organu II instancji). Rozpoczęcie przedmiotowych robót nastąpiło w 2006 r., co wynika z zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 12 kwietnia 2006 r. i protokołu kontroli z dnia 17 lipca 2006 r. (dowód k. 67-71, 43 akt administracyjnych organu I instancji). Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę interesu I.R. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazywane przez nią wadliwości w stanowiącym jej własność lokalu nr [...] dotyczyły bowiem wad powstałych w okresie wcześniejszym – w 1978 r. i 1997 r. lub wad w ścianach nośnych stanowiących elementy wspólne budynku.
Również zarzuty dotyczące obsuwania się skarpy, na której posadowiony jest budynek dotyczyły całego obiektu, a nie lokalu I.R. I.R. aby uzyskać status strony postępowania winna wykazać, że w jej lokalu doszło do nieprawidłowości, które nie dotyczą części wspólnych budynku oraz wykazać, że powstałe nieprawidłowości mają związek z prowadzonymi pracami budowlanymi. Warunki te nie zostały w sprawie spełnione. W istocie I.R. wskazując na uprzedni zły stan budynku kwestionowała prawidłowość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zezwalającego na prace w obiekcie o złym stanie technicznym. W tym stanie Sąd I instancji przyjął, że brak jest zatem podstaw do uznania, że I.R. posiadała indywidualny interes oparty na przepisach prawa materialnego uzasadniający jej udział w postępowaniu.
Sąd I instancji wskazał też, że podnoszone okoliczności związane z dokonaniem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, polegające na znacznym powiększeniu powierzchni powstałego lokalu w stosunku do powierzchni wynikającej z pozwolenia na budowę oraz braku po stronie inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogły zostać rozpoznane, albowiem zakres rozpatrzenia sprawy w granicach określonych w art. 51 ust. 1 p.b. został wyznaczony treścią postanowienia o wstrzymaniu robót i był ograniczony do kwestii związanych z wykonywaniem robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W toku postępowania organ podejmował szereg decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b., dotyczących prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w tym decyzję z dnia [...] października 2006 r., nakazującą inwestorowi sporządzić i przedstawić w terminie do 30 stycznia 2007 r. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającą projekt zamienny adaptacji strychu na mieszkanie oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robot budowlanych i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po ukończeniu robot budowlanych.
Żadna jednak z tych decyzji nie pozostała w obrocie prawnym, wskutek ich eliminacji decyzjami stwierdzającymi nieważność decyzji. Decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie z dnia [...] października 2006 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wskazywała, że organ nadzoru budowlanego nie mógł w prowadzonym postępowaniu rozstrzygać kwestii istotnych odstępstw od projektu budowlanego, bowiem nie jest to objęte dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., na podstawie którego nastąpiło wstrzymanie prowadzonych robót. Nie doszło zatem do zbadania zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym kwestii powiększenia powierzchni lokalu i braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie.
Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności dotyczące realizacji inwestycji sprzecznie z pozwoleniem na budowę nie mogą pozostać poza kontrolą organu nadzoru budowlanego. Organ ten winien zatem z urzędu wszcząć odrębne postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w celu zbadania inwestycji pod kątem spełnienia przez nią wymogu zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym wydanym pozwoleniem na budowę.
W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Gdańsku zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 190 p.p.s.a wyrażające się w dokonaniu wykładni stosowanego prawa w sposób sprzeczny z wykładnia dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2498/11 z 17 kwietnia 2013 roku, wyznaczającą zakres ingerencji inwestora robót budowlanych w lokal mieszkalny uzasadniający prawo właściciela tego lokalu uczestniczenia w postępowaniu naprawczym na prawach strony;
- - art. 1 § 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażające się w oddaleniu skargi po błędnym przyjęciu, że działająca według art. 222 § 2 i art. 209 k.c. właścicielka mieszkania nr [...] nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie robót budowlanych prowadzonych w związku z przebudową budynku w sytuacji, gdy podnosi negatywny wpływ tych robót na stan techniczny posiadanego lokalu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 2498/11 z 17 kwietnia 2013 r. nakazał dokonanie oceny, czy skarżąca wykazała posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.pa., biorąc pod uwagę ewentualną ingerencję podczas prac budowlanych w strukturę lokalu, którego jest właścicielką. Sąd I instancji wyraził pogląd zniekształcający wykładnię NSA. Na stronie jedenastej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawiono pogląd, że właścicielka mieszkania nr [...] tylko wtedy może uzyskać status strony postępowania w sprawie wadliwie prowadzonych robót budowlanych, gdy doprowadzą w tym mieszkaniu do nieprawidłowości innych, niż dotyczące części wspólnych budynku.
Sąd przyjął, że wskazywane przez właścicielkę wady w postaci rys w ścianach nośnych budynku czy tarasu nie dotyczą posiadanego mieszkania. Prokurator w związku z tym zwrócił uwagę, że z reguły pomieszczenia lokalu w budynku wydzielone są z przestrzeni również przegrodami stanowiącymi ściany nośne i do tego aspektu sprawy należy odnieść zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA określenie "struktura lokalu". Zupełnie więc dowolnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłączył z roztrząsanego zagadnienia rysy ścian mieszkania stanowiących jednocześnie ściany nośne budynku, czym naruszył art. 190 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzono, że z reguły dopiero w toku postępowania wznowionego możliwe jest wyjaśnienie szczegółowe wszystkich przesłanek tej podstawy. Zaprezentowana w zaskarżonym wyroku próba wywiedzenia dogłębnej w tym zakresie oceny, posługując się tylko mniej lub bardziej fachowymi informacjami szczegółowymi wydobytymi z pamięci Zainteresowanej, musiała być ułomna. Związek wskazywanych przez Zainteresowaną rys w ścianach nośnych budynku/mieszkania z robotami budowlanymi przeprowadzonymi na podstawie pozwolenia na budowę z listopada 2005 roku wymaga w postępowaniu administracyjnym proceduralnego zaangażowania. Do wskazanej ułomności doszło między innymi wskutek przyjęcia błędnie zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku poglądu o braku interesu prawnego właścicielki mieszkania nr [...] w inspirowaniu organów nadzoru budowlanego w postulowany przez siebie sposób.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Sopocie, reprezentowana przez I.R., przychyliła się do skargi kasacyjnej Prokuratora. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa zwróciła się o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmujący koszty dojazdu jej przedstawiciela na rozprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego, skutkujące oddaleniem skargi. Zarzuty zgłoszone pod adresem wyroku Sądu I instancji nie są uzasadnione.
Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie było rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania czy o odmowie wznowienia postępowania. Z tego względu argumenty odnoszące się do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i bazujące na prawdziwej tezie, że do badania przesłanki wznowienia konieczne jest uprzednie wszczęcie takiego postępowania, nie są adekwatne dla stanu sprawy. Kwestia legitymacji zainteresowanej została podniesiona w związku z argumentami skargi Prokuratora, powołującego się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którą sąd administracyjny uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Z tego powodu, rozpoznając skargę Prokuratora na decyzję organu nadzoru budowlanego, Sąd I instancji zobowiązany było rozpoznać także i ten zarzut i sprawdzić, czy istotnie przeprowadzono postępowanie bez udziału strony.
Nie uzasadniało to jednak uchylenia decyzji celem zalecenia organowi badania legitymacji zainteresowanej, organ nie prowadził bowiem postępowania w sprawie o wznowienie. W prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do rozważenia zasadności zarzutu skargi, odnoszącego się do kwestii przeprowadzenia postępowania z pominięciem strony.
Nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. W wiążącym ten Sąd wyroku NSA z 17 kwietnia 2013 r. zalecono zbadanie interesu prawnego właścicielki mieszkania nr [...]. Zalecenie to zostało sformułowane w sytuacji, gdy Sąd I instancji założył wyłączny udział w postępowaniu i reprezentację interesów członków wspólnoty mieszkaniowej przez zarząd tej wspólnoty. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez NSA, a Sąd I instancji w kontrolowanym w niniejszej sprawie wyroku prawidłowo przyjął, że właściciele poszczególnych mieszkań mogą mieć interes prawny w postępowaniu dotyczącym budynku. W wiążącym w sprawie wyroku NSA nie przesądził, że właścicielka mieszkania nr [...] ma swój interes prawny, jeżeli wykazuje pęknięcia ścian w jej mieszkaniu, lecz stwierdził, że może stan części wspólnych, związanych jednocześnie z lokalem, uzasadniać interes prawy właściciela lokalu i zalecił to rozważyć.
W skardze kasacyjnej Prokurator wskazuje na fragment uzasadnienia Sądu I instancji (str. 11), w którym zawarto stwierdzenie, że aby wykazać interes prawny w sprawie właścicielka mieszkania powinna wskazać nieprawidłowości wywołane w jej mieszkaniu, a nie w częściach wspólnych, oraz wykazać ich związek z prowadzonymi robotami, zaś wady ścian nośnych stanowią elementy wspólne. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji należy rekonstruować w oparciu o całość jego argumentów, z uwzględnieniem zastrzeżenia, że wskazywane szkody w lokalu mają mieć związek z robotami objętymi postępowaniem administracyjnym.
Trafnie w tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na przedmiot postępowania administracyjnego. Prowadzone postępowanie nie dotyczyło stanu technicznego budynku. Jego przedmiotem były konkretne nieprawidłowości związane z wykonywanie robót budowlanych, określone w postanowieniu o wstrzymaniu robót wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Nieprawidłowości dotyczyły rozebrania kominów, wadliwego zabezpieczenia rusztowań, rury spustowej na gruz, braku atestów dla materiałów budowlanych i innych szczegółowo opisanych w postanowieniu. Także nakazy nałożone w tym postanowieniu na prowadzącego roboty dotyczyły stwierdzonych nieprawidłowości. Nie był zatem przedmiotem ingerencji stan techniczny budynku, organ nadzoru nie miał także podstaw do badania skutków wykonywanego pozwolenia na budowę, skoro stwierdził prowadzenie robot zgodnie z pozwoleniem.
Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu podkreślił, że interes prawny podmiotu podlega badaniu w konkretnej sprawie. Może się on zatem kształtować różnie w poszczególnych postępowaniach, albowiem ich przedmiot może dotyczyć praw i obowiązków regulowanych odmiennie przez przepisy. Prawidłowo Sąd I instancji dokonał weryfikacji interesu prawnego właścicielki mieszkania nr [...] w kontekście zgłaszanych przez nią zarzutów i przedmiotu postępowania zakończonego kontrolowaną przez ten Sąd decyzją. Na tej podstawie doszedł do wniosku, że nieprawidłowości i zagrożenia w prowadzeniu robot budowlanych będące podstawą ingerencji nadzoru budowlanego nie wykazują związku przedmiotowego ze zgłaszanymi uszkodzeniami. W skardze kasacyjnej nie zgłoszono żadnych zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych będących podstawą orzeczenia Sądu I instancji. W szczególności nie wykazano, aby podana w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. przyczyna wstrzymania robót miała źródło w stwierdzonych uszkodzeniach konstrukcji budynku i pęknięć ścian nośnych, a organ w tym upatrywał zagrożeń dla ludzi lub mienia.
Także nałożone w postanowieniu o wstrzymaniu robót obowiązki nie odnosiły się do uszkodzeń ścian nośnych. W konsekwencji nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. Nie wynika także z uzasadnienia Sądu I instancji, aby dokonywał kontroli decyzji w oparciu o inne kryterium, niż zgodność z prawem, z naruszeniem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie określono także w skardze kasacyjnej, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Dotyczą one ochrony własności i prawa dziedziczenia na równych dla wszystkich zasadach oraz dopuszczalności ograniczenia własności tylko w drodze ustawy. Sprawa nie dotyczyła administracyjnej ingerencji w prawo własności właścicielki mieszkania nr [...].
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania ze względu na brak podstawy prawnej do takiego zwrotu, co wynika z treści art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Uczestnik postępowania, jakim była Wspólnota Mieszkaniowa, nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie i uprawnionych do zwrotu kosztów.