Uzasadnienie
II OSK 1185 / 05
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę wniesioną przez Spółkę Akcyjną T. z siedzibą obecnie w B., poprzednio w P., na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2004 r., którą to decyzją uchylono w całości decyzję organu I instancji z 5 lutego 2004r. i zobowiązano skarżącą Spółkę Akcyjną T. do wykonania całkowitej rozbiórki domku Nr 3 oraz nakazano rozbiórkę domku Nr 6 z pozostawieniem fundamentów, obiektów zrealizowanych na działce Nr 262 we wsi P. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazując, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy dwóch domków letniskowych na działce Nr 262 położonej we wsi P. Organ administracji ustalił, że domki letniskowe oznaczone numerami porządkowymi 3 i 6 zostały wzniesione w 2003 r. przez skarżącą Spółkę Akcyjną T., a wobec tego, że inwestor nie okazał pozwolenia na budowę, decyzją z 6 maja 2003r. orzeczono rozbiórkę domków w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Na skutek odwołania inwestora decyzja powyższa została przez organ odwoławczy uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zastosowania w sprawie przepisów art. 1 pkt 37 - 39 i 41 ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, powołując się na aktualne brzmienie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2003 r. prowadzenie dalszych robót budowlanych przy domkach i zobowiązał inwestora do przedłożenia do dnia 31 października 2003 r. dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, między innymi do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wykonał nałożonych tym postanowieniem obowiązków, wobec czego organ I instancji decyzją z dnia 5 lutego 2004r., powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w aktualnym jego brzmieniu nakazał Spółce Akcyjnej T. wykonanie rozbiórki domków letniskowych nr 3 i nr 6 wybudowanych na działce Nr 262 we wsi P. Podlaski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i zobowiązał Spółkę Akcyjną T. do wykonania całkowitej rozbiórki domku Nr 3 i rozbiórki domku Nr 6 z pozostawieniem fundamentów.
Organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż brak dostarczenia przez inwestora w zakreślonym terminie dokumentacji umożliwiającej legalizację obligował orzeczeniem nakazu rozbiórki. Jednakże zakres robót objętych rozbiórką powinien być taki sam jak zakres robót samowolnie wykonanych w 2003 r. W czasie wizji lokalnej przeprowadzonej dnia 10 lipca 2003r. stwierdzono, iż zakres robót przy każdym z domków nie był jednakowy. Domek oznaczony nr 6 został rozebrany do poziomu fundamentów, a następnie wzniesiony z nowych materiałów na starym fundamencie.
Natomiast domek nr 3 wzniesiono od podstaw wraz z fundamentami w nowym miejscu, gdyż dotychczasowy domek o numerze 3 stał w innym miejscu i został rozebrany. Organ odwoławczy zaznaczył też, że działka nr 262 nie była objęta projektem budowlanym zatwierdzonym dołączonym do odwołania pozwoleniem z dnia 2 września 2002 r., a w efekcie inwestor nie uzyskał zgody na przedmiotowe roboty budowlane na tym terenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznający skargę na powyższą decyzję wniesioną przez Spółkę Akcyjną T. stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane przy domkach letniskowych oznaczonych numerami porządkowymi 3 i 6 jako samowolę budowlaną wyczerpująca dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego i zasadnie przyjął, iż skarżąca Spółka nie legitymowała się pozwoleniem organu architektoniczno-budowlanego na wykonywanie robót budowlanych przy tych obiektach. Sąd wskazał też, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2003 r. przez organ II instancji wynika, iż domek nr 6 został wzniesiony z nowych materiałów na starym fundamencie, natomiast domek nr 3 został zbudowany od podstaw na działce nr 262. Wcześniej domek letniskowy o numerze porządkowym 3 był usytuowany na działce nr 263/1, o czym świadczą mapy geodezyjne stanowiące załączniki graficzne do udzielonych inwestorowi pozwoleń na roboty budowlane na terenie ośrodka wypoczynkowego we wsi P. Zarówno dokumentacja projektowa do pozwolenia na budowę z dnia 2 września 2002r. udzielonego skarżącej Spółce między innymi na wykonywanie robót budowlanych przy domkach letniskowych, jak i dokumentacja projektowa do pozwolenia z dnia 3 lutego 2003r. udzielonego skarżącej Spółce na przebudowę, budowę nowych i rozbudowę istniejących budynków rekreacyjnych, wskazuje na usytuowanie domku letniskowego o numerze porządkowym 3 na działce o numerze geodezyjnym 263/1.
Żadne przy tym z udzielonych skarżącej Spółce pozwoleń na budowę nie obejmowało terenu działki Nr 262, o czym świadczą oba pozwolenia i załączniki graficzne w postaci map geodezyjnych. Dokumentacja techniczna obu projektów budowlanych nie wymieniała domku letniskowego o numerze porządkowym 6, a projekty zagospodarowania terenu ośrodka, domek nr 3 sytuowały na innej działce. Skoro pozwolenia na budowę w ogóle nie obejmowały robót budowlanych na terenie działki nr 262, to zdaniem Sądu uznać należało, iż ich realizacja na tym obszarze nastąpiła samowolnie w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.
Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż pierwszy projekt budowlany roboty przy domkach letniskowych określał mianem ich modernizacji, a drugi przebudowy i rozbudowy. Pierwotna dokumentacja z 1977r. dotycząca utworzenia Ośrodka Wypoczynkowego w P. wskazuje przy tym na to, iż początkowe domki letniskowe wykonane były według powtarzalnego projektu DMT- 5, 3 jako budynki o konstrukcji ramowej z wypełnieniem wełną mineralną o wymiarach 6,20 x 5,00 metra. Obecna konstrukcja domków, w tym spornych, to konstrukcja z litego drewna (bali) o wymiarach 7 x 5,00 metra, a zatem zakresu robót budowlanych przy domkach zdaniem Sądu, ewidentnie nie można traktować jako jedynie remontowanych, odtwarzających stan pierwotny.
Konsekwencją uznania robót budowlanych przy domkach o numerach porządkowych 3 i 6 jako samowolnie wykonanych było zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Fakt wszczęcia postępowania w sprawie tych robót przed datą 11 lipca 2003 r. (w marcu 2003r.) miał ten skutek, że do oceny prawnej tejże samowoli miały zastosowanie przepisy art. 1 pkt 37 -39 ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, stosownie do przepisu przejściowego zawartego w art. 7 tejże ustawy (Dz. U. Nr 80 z 2003r., poz. 718) tj. art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu umożliwiającym legalizację. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2003r. organ nadzoru budowlanego umożliwił skarżącej Spółce przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, zobowiązując ją z powołaniem się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tj. projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr 262) na cele budowlane i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nakaz rozbiórki spornych domków letniskowych, orzeczony zaskarżoną decyzją, był konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 18 sierpnia 2003r. tj. niedopełnienia czynności legalizacyjnych. Wydanie w takich sytuacjach nakazu rozbiórki obiektu budowlanego znajduje oparcie w treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, odsyłającym do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Mając powyższe względy na uwadze Sąd pierwszej instancji skargę jako niezasadną oddalił na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną wniosła Spółka Akcyjna T. zaskarżając powyższy wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.75 i 77 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że doszło do samowoli budowlanej inwestora na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w P., gdy tymczasem inwestor-skarżący dokonał jedynie modernizacji domków letniskowych, powyższe ustalenie organów administracji, a za nimi i Sądu było zdaniem strony wnoszącej kasację, wynikiem błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie;
- 2) naruszeniu art. 48 ust 1 w zw. z art. 29 ust.2 ppkt 1, 3, 4, 5 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie samowoli budowlanej z powodu braku pozwolenia, gdy tymczasem prace remontowe prowadzone przez skarżącego takiego pozwolenia nie wymagały, z uwagi na zwolnienie przedmiotowe w przepisie art. 29 ust. 2.
Uzasadniając skargę kasacyjną, reprezentujący stronę pełnomocnik wskazał, że nie można zgodzić się z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności co do faktu stwierdzenia samowoli budowlanej. Prawdą jest, że w skład Ośrodka Wypoczynkowego w P., powstałego w 1977r., okolonego ogrodzeniem od roku 1978 wchodzi działka nr 262, na której usytuowane są domki o numerach 3 i 6. Działka ta jest przedmiotem sprawy sądowej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym z powództwa Spółki Akcyjnej T. Skarżąca Spółkę Akcyjną T. wskazała, iż nie twierdzi, że otrzymała pozwolenie na budowę domków nr 3 i 6, ponieważ do zakresu robót jakie zostały wykonane w tych domkach pozwolenie nie było potrzebne, a Spółka dokonała jedynie modernizacji istniejących budynków wypoczynkowych, w tym domku nr 3 i nr 6.
Strona wnosząca kasację stwierdziła, iż w pierwotnym projekcie, na który Sąd powołuje się w treści uzasadnienia orzeczenia, wyrysowane domki (na mapie) nie odpowiadały nigdy i nadal nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy na gruncie. Usytuowane są w miejscu, które nie jest nawet zbliżone do położenia działki nr 262 i 263/1, obejmuje działkę nr 268, która faktycznie jest poza terenem ośrodka i do niego nigdy nie należała i nadal nie należy. Błędy w ustaleniach faktycznych miały swoje źródło w wadliwej dokumentacji pierwotnej z 1977r. dotyczącej utworzenia Ośrodka Wypoczynkowego w P. Inwestor przyznaje, że nie zwrócił należytej uwagi na fakt, że domek nr 3 wyrysowany na w/w dokumentacji został nie w tym miejscu, w którym faktycznie stoi i stał w rzeczywistości od samego początku.
Natomiast odnośnie domku nr 6 inwestor stwierdził, że stał on i nadal stoi w tym samym miejscu, jak na mapach dołączonych do projektów na rozbudowę pozostałych domków, na co też inwestor otrzymał stosowne pozwolenie.
W ocenie strony skarżącej bez żadnej podstawy inspektorzy przyjęli, a za nimi i Sąd, że domki wzniesiono z nowych materiałów na starym fundamencie. Na w/w prace modernizacyjne inwestor faktycznie nie posiadał pozwolenia na budowę, ale zgodnie z treścią art. 29 ustawy Prawo budowlane, na wykonane prace modernizacyjne pozwolenia takiego nie był zobowiązany posiadać. Z tego też względu domek nr 6 nie widnieje w żadnej dokumentacji. Orzeczenie samowoli budowlanej odnośnie tego domku jest krzywdzące, bo nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i materiale dowodowym.
Skarżący przyznaje, że ewentualne wątpliwości mógł budzić jedynie domek nr 3, ale jak wykazano wyżej błędy dotyczyły już mapy z roku 1977, zaś Spółka Akcyjna T. jest kolejnym, bo już czwartym właścicielem Ośrodka Wypoczynkowego w P., który nabył w roku 2002.
W ocenie wnoszącego kasację błędy postępowania dowodowego, wadliwa ocena materiału dowodowego, doprowadziły Sąd do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - t.j. art. 48 Prawa budowlanego oraz niezastosowania art. 29 Prawa budowlanego.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. F. stwierdził, że Spółkę Akcyjną T. wybudowała 12 nowych domków z bali w tym 2 z kominami, położyła nową linię energetyczną, wodociągową, kanalizacyjną i nowe szamba bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej P.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Koniecznym jest przy tym podkreślenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż pozbawione uzasadnionych podstaw są zarzuty naruszenia prawa procesowego - w postaci art. art.75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Stawiając zarzut uchybienia tym przepisom, pełnomocnik strony wnoszącej kasację nie przedstawił jednocześnie zarzutu uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jakimkolwiek przepisom procesowym obowiązującym w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Należy zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołano się w skardze kasacyjnej obowiązywały w postępowaniu przed sądem jedynie "odpowiednio" (art.59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) i to do dnia 1.01.2004 r. Natomiast z dniem 1.01.2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) co powoduje, że z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku w dniu 21 września 2004 r. mają zastosowanie do postępowania przed sądem tylko przepisy tej ustawy.
Tak więc zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez przedstawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu uchybienia przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Tym samym tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać należy za chybiony.
Konsekwencją braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i wskazywanego już na wstępie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) było uznanie za wiążącą w niniejszej sprawie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Z oceny tej wynika zaś, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do stwierdzenia, że zakres, przedmiot i termin realizowanych robót budowlanych uzasadniał zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym temuż przepisowi ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 z 2003r. poz. 718).
Skutkiem takiej zaś oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji jest to, iż chybiony staje się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego t.j. "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust.2 ppkt 1, 3, 4, 5" ustawy Prawo budowlane.
Zasadnie bowiem przyjęto, że dla realizacji przedmiotowych obiektów uwzględniając zakres przeprowadzonych robót budowlanych, a czego jak to już wskazano wyżej strona wnosząca kasację skutecznie nie podważyła, koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane nie wymienia tego rodzaju obiektów, ani robót jako zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.