Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał H. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego o powierzchni użytkowej 9,6 m2, w którym funkcjonuje gabinet lekarski bez uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
Pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. H. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako zawierającej wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. uznając, że nie jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., ani żadną inną z art. 156 § 1 K.p.a.
Rozpoznając odwołanie H. Z. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. umorzył je z uwagi na brak przymiotu strony odwołującej się. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1467/11 oddalił skargę na tę decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 370/12 uchylił powyższy wyrok oraz decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
Ponownie rozpoznając odwołanie H. Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego decyzja z dnia [...] września 2005 r. została prawidłowo wydana na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego i była konsekwencją nie wykonania przez H. Z. obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Decyzja z dnia [...] września 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższą złożyła H. Z., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności zasad wyszczególnionych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. nie była decyzją ostateczną, bowiem W. Z. w dniu [...] września 2005 r., czyli w ostatnim dniu uprawniającym do złożenia odwołania od tej decyzji, wystosował do organu I instancji, pismo w którym nie zgodził się z nią i wniósł o jej ponowne przeanalizowanie, gdyż jest niezrozumiała. Skarżąca wraz z mężem uważała, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie wymaga, co najmniej uzupełnienia w takim zakresie, aby była dla nich na tyle zrozumiała i aby mogli oni złożyć od niej odwołanie. Pismo W. Z. spełniało wszelkie wymogi przewidziane w dyspozycji art. 111 K.p.a. i organ I instancji był zobowiązany do interpretacji tego pisma jako żądania strony do uzupełnienia decyzji w tym trybie.
Skarżąca podkreśliła, że w związku z tym pismem oczekiwała na reakcję organu I instancji w postaci uzupełnienia decyzji z dnia [...] września 2005 r. Tymczasem organ II instancji przesłał przedmiotowe pismo do organu I instancji w dniu 11 października 2005 r., aby ten rozpatrzył je w trybie art. 132 K.p.a. lub odesłał je wraz z aktami sprawy w trybie art. 133 K.p.a. W odpowiedzi na to, pismem z dnia 13 października 2005 r. W. Z. stwierdził, co prawda, że pismo z dnia 28 września 2005 r. nie jest odwołaniem, jednak podtrzymał swoje zastrzeżenia do niezrozumiałego dla nich uzasadnienia decyzji. W piśmie nie wskazano wprost na art. 111 K.p.a., ale z jego treści wynikało, że strona podtrzymuje żądanie uzupełnienia decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na nadzwyczajny tryb kontrolowanego w sprawie postępowania i zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Analizując przesłankę "rażącego naruszenia prawa", Sąd nie stwierdził jego przypadków w niniejszej sprawie. Decyzja z dnia [...] września 2005 r. została prawidłowo wydana na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż była konsekwencją niewykonania przez H. Z. obowiązku wynikającego z poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. W toku postępowania przed organem powiatowym ustalono, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, zgodnie z oświadczeniem H. Z. nastąpiła w 1984 r., a więc gdy obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229).
W świetle jednak art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) organ wydał decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące przed zmianą ustawy, tj. przed dniem 31 maja 2004 r. Cytując treść art. 71 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, Sąd uznał, że w przypadku zmiany części lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski zachodziły okoliczności wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z tego względu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie wydał w oparciu o art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., w której nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem użytkowania części lokalu mieszkalnego użytkowanego jako gabinet lekarski bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W sytuacji nie wywiązania się z nałożonych obowiązków, organ zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego.
Nadto, Sąd pierwszej instancji nie uznał, aby decyzja z dnia [...] września 2005 r. dotknięta była wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego, który mógłby być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Jego istnienia nie stwierdził także organ nadzoru, jak i Sąd. Nie mógł go z pewnością stanowić powoływany przez skarżącą przepis art. 111 K.p.a. Wystąpienie z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w tym trybie jest uprawnieniem strony, a nie bezwzględną przyczyną, której niezachowanie skutkuje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Ponadto organ, rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.
Bez znaczenia dla weryfikacji w tym trybie pozostaje okoliczność, czy strona składała wniosek, po wydaniu decyzji, o jej uzupełnienie w trybie art. 111 K.p.a., czy też intencją strony było złożenie takiego wniosku.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a., 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono fakt całkowitego zignorowania przez organ wniosku strony złożonego w trybie art. 111 K.p.a., co doprowadziło do lekceważenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, braku poszanowania praworządności i słusznego interesu obywatela, którego realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej wynikała ze zindywidualizowanego interesu o charakterze osobistym skarżącej, która jest lekarzem. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. został złożony na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. wobec wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, tj. brak prawomocności i przymiotu ostateczności, co skutkuje koniecznością wycofania jej z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następujące:
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przesłanka określona w tym przepisie zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Ma ona, zatem miejsce jedynie, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Istnienia takiego przepisu w rozpoznawanej kasacji jej autor nie wywiódł, podobnie jak jego istnienie nie zostało wykazane w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, czy przed organami administracyjnymi. Trafnie też podkreślał Sąd pierwszej instancji, iż takiej podstawy nie mógł z pewnością stanowić przepis art. 111 K.p.a., bowiem przepis ten nie wprowadza żadnych takich sankcji, jakie przypisuje mu strona wnosząca kasację.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej stwierdzić trzeba, iż ocena, czy decyzja administracyjna była ostateczna, czy też nie, pozostaje bez jakiegokolwiek związku z przesłankami do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Po pierwsze, bowiem w trybie tym dopuszczalna jest również weryfikacja decyzji nieostatecznych. Po drugie złożenie po dniu wydania decyzji z dnia [...] września 2005 r. jakichkolwiek wniosków, nawet jej dotyczących, nie może wpływać na ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona ciężkimi, kwalifikowanymi wadami, czy też jest od nich wolna. Organ nadzoru, rozpoznający sprawę w trybie nadzwyczajnym, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a zatem fakty które nastąpiły po tym dniu, nie mają znaczenia dla oceny zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Tę okoliczność słusznie eksponował w swoich wywodach Sąd pierwszej instancji, jednak została ona całkowicie zignorowana przez stronę skarżącą.
Mając powyższe na uwadze, oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Strona skarżąca nie wykazała, bowiem aby organy prowadzące kontrolowane w sprawie postępowanie nieważnościowe uchybiły tym przepisom, a tym samym, aby przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola ich działania okazała się być wadliwa.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.