Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1191/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 25 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/21, oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. S. i W. S. 1 sierpnia 2017 r. zgłosili Staroście Kwidzyńskiemu roboty budowlane polegające na budowie domku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości 60001 na działce geodezyjnej nr ew. [...], obręb [...], gm. [...].

Starosta Kwidzyński decyzją z 11 września 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (P.b.), wniósł sprzeciw wobec wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Organ stwierdził, że zgodnie z P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Zauważył, że ze szkicu dołączonego do zgłoszenia wynika, że "antresola" ma powierzchnię praktycznie taką samą, jak powierzchnia kondygnacji, z której jest wydzielona, co oznacza, że w istocie projektowany obiekt posiada dwie kondygnacje – parter i poddasze.

Nie można go zatem zakwalifikować jako – wymagającego jedynie zgłoszenia – budynku parterowego. Starosta Kwidzyński odwołał się następnie do uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu Jeziora [...], stosownie natomiast do przepisów powołanej uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Dalej organ odwołał się do art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (P.w.), normującego warunki, tryb i prawną formę ustalenia linii brzegu. Zauważył, że "z załączonej kopii mapy zasadniczej wynika, że planowany budynek będzie znajdował się w odległości około 45 m od granicy działki nr [...] stanowiącej jezioro [...]". Stwierdził, że w związku z tym, iż na powyższym terenie linia brzegowa nie została wyznaczona, nie ma możliwości stwierdzenia, czy planowany obiekt znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Wojewoda Pomorski decyzją z 7 grudnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Wojewoda zaznaczył, że to na organie wnoszącym sprzeciw spoczywa obowiązek wykazania, że doszło do naruszenia określonego przepisu. Dalej przywołał treść § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16, zwracając uwagę, że w przepisie tym mowa jest o "pasie szerokości 100 m od linii brzegów", a nie o odległości 100 m od granicy działki, do której odniósł się organ pierwszej instancji. Odwołując się do postanowienia Sądu Najwyższego z 20 maja 2015 r. sygn. akt I CSK 502/14, Wojewoda stwierdził, że "ustalenie linii brzegu następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego.

Zatem tylko tak ustalona linia brzegu może być wykorzystana w postępowaniach administracyjnych i sądowych oraz wszystkich formalno-prawnych. W przeciwnym wypadku można jedynie posłużyć się pojęciem linii brzegu jako prawdopodobnej granicy wód". Następnie - w dalszym ciągu odwołując się do powołanego postanowienia Sądu Najwyższego - organ stwierdził, że "linia brzegu to linia zetknięcia się gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi". Mając powyższe na względzie Wojewoda wywiódł, że pomiar z mapy znajdującej się na ogólnodostępnym portalu internetowym - Systemie Informacji Przestrzennej e-mapa ([...].e-mapa.net), pozwolił stwierdzić, że odległość projektowanego budynku letniskowego od prawdopodobnej linii brzegu jeziora [...] wynosi ok. 122 m (132 m mierzone od północnej granicy działki, po odjęciu długości budynku i jego odległości od wskazanej granicy działki, wynoszące łącznie 10 m).

Organ odwoławczy skonkludował, że ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Starostę Kwidzyńskiego była błędna, a inwestycja nie narusza zakazu zawartego w § 5 pkt 8 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

A. G. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. Podniosła, że zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: art. 6 ust. 3 P.b.; § 5 pkt. 8 lit a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim; art. 28 k.p.a.; art. 59 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

GINB decyzją z 29 maja 2019 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, uznając, że A. G. nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, a co za tym idzie nie jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1532/19, oddalił skargę A. G. od ww. decyzji GINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2006/20, uchylił powyższy wyrok WSA oraz zaskarżoną decyzję GINB. Sąd drugiej instancji stwierdził, że interes prawny skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. może znajdować oparcie w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wywiódł, że w sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu ze sprzeciwu, a wnioskując o stwierdzenie nieważności domagała się rozstrzygnięcia stwierdzającego rażące naruszeniu prawa z powodu nieprzeprowadzenia postępowania lokalizacyjnego, warunkiem zrealizowania obrony jej interesu prawnego, wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie.

Możliwość taką stwarzało, na etapie składania wniosku, postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie NSA brak wypowiedzi organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności co do tego, czy sporna budowa stanowiła zmianę zagospodarowania terenu wymagającą ustalenia warunków zabudowy oznacza, że umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie GINB decyzją z 9 marca 2021 r. znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak: [...]. GINB stwierdził, że nieruchomość objęta zgłoszonym zamierzeniem budowalnym jest położona na obszarze obowiązywania uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16, w sąsiedztwie jeziora [...]. Odwołał się do § 5 pkt 8 lit. a wskazanej uchwały i stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w Kwidzynie z 8 sierpnia 2017 r. znak: [...], z którego wynika, że Starosta Kwidzyński nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu w/w rejonie jeziora [...]. GINB zauważył, że uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nie zawiera regulacji określających linię brzegu.

Dalej, odwołując się do orzecznictwa GINB wywiódł, że jakkolwiek w art. 15 ust. 1 P.w. ustawodawca określił kryteria ustalania linii brzegu, to jednak linia ta ustalana jest wyłącznie w drodze decyzji właściwego organu administracji, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 P.w. Nie jest więc dopuszczalne ustalenie tej linii w inny sposób. Wiążące ustalenie linii brzegu wywołujące skutki prawne, następuje zatem tylko w postępowaniu administracyjnym, co wyklucza dopuszczalność ustalania tej linii w jakiejkolwiek innej procedurze. Jak GINB skonstatował, nie ma więc żadnej mocy wiążącej określanie linii brzegu w jakiejkolwiek procedurze poza administracyjną i przez jakikolwiek inny organ. Spełnienie ustawowo określonych przesłanek do ustalania linii brzegu może więc wiążąco oceniać jedynie właściwy organ administracji w procedurze administracyjnego postępowania kończącego się decyzją administracyjną w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, GINB wskazał, że z informacji uzyskanych na stronie https://[...].e-mapa.net wynika, że jakkolwiek planowany budynek znajduje się w odległości około 43 m od granicy działki o nr ew. [...], to od jeziora [...] znajdującego się na tej działce został usytuowany w odległości ponad 100 m. Organ przyjął, że skoro w analizowanej sprawie nie doszło do wyznaczenia linii brzegowej, to wbrew twierdzeniom A. G., nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że doszło do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16.

Tym samym, zdaniem GINB, Wojewoda nie naruszył rażąco prawa uznając, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, wskazując, że planowany budynek będzie znajdował się w odległości około 45 m od granicy działki nr [...] stanowiącej jezioro [...]. GINB skonkludował, że ponieważ nie ma ustalonej linii brzegowej jeziora [...], to nie mogło dojść do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016r. nr 259/XXIV/16, określającego odległość nowych obiektów budowlanych od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Następnie, odnosząc się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2006/20 oraz wniosku o stwierdzenie nieważności w zakresie ustalenia, czy sporna inwestycja wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, GINB wywiódł, że z treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody), stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m powierzchni działki. Zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., budowa tych obiektów wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Następnie, odnosząc się do § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.) zawierającego definicję legalną "antresoli", GINB wywiódł, że z przedłożonych dokumentów, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Starostę Kwidzyńskiego, nie wynika aby antresola w zgłoszonym przez M. S. i W. S. domku letniskowym stanowiła drugą kondygnację tego budynku. Tym samym sporna inwestycja spełnia zdaniem GINB wymogi, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. Mając powyższe na uwadze, GINB skonkludował, że dla inwestycji polegającej na budowie parterowego domku rekreacyjnego z antresolą o powierzchni 34,9 m2 nie była wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji, w świetle art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., inwestycja ta nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

GINB dostrzegł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta, jak wywiódł, nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak: [...], ponieważ rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Uwzględniając powyższe GINB zaznaczył, że wbrew twierdzeniom A. G., nie doszło do rażącego naruszenia art. 30 ust. 6 P.b. - poprzez uchylenie decyzji, którą Starosta Kwidzyński wniósł sprzeciw i umorzenie postępowania - pomimo braku legitymowania się przez inwestorów ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. GINB ustalił także, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie narusza § 12 ust. 1, § 36 ust. 2 r.w.t. Reasumując stwierdził, że decyzja Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargą A. G. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę podkreślił, że materialnoprawną podstawę sprzeciwu Starosty Kwidzyńskiego wobec robót budowlanych zgłoszonych przez M. S. i W. S. stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Zgodnie z nim, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. "Innym aktem prawa miejscowego", którego naruszenie stwierdził Starosta Kwidzyński jest uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. W sprawie nie jest przy tym sporne i nie budzi wątpliwości, że działka o nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], na której zaplanowano przedmiotową inwestycję, znajduje się na terenie objętym uchwałą, dokładnie zaś na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora [...] (pkt 36 załącznika do uchwały).

Zgodnie z § 5 pkt 8 lit. a uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Sąd wskazał, że w uchwale nie zawarto definicji legalnej pojęcia "linii brzegów, jezior i innych naturalnych cieków wodnych". Nie zawarto w niej też normy odsyłającej do innego aktu prawnego. Sposób i formę prawną wyznaczenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych określa jednak art. 220 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566). Jakkolwiek przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne zawierają w zakresie istotnym dla przedmiotowej sprawy regulacje zbieżne z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej powoływana jako "P.w."), to z uwagi na charakter postępowania zakończonego decyzją GINB z 9 marca 2021 r. znak: [...] (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu należało oprzeć na przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak: [...]., tj. przepisach P.w., która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 573 i art. 574 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.).

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 P.w., linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustalało się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 P.w., linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego;

1. 2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych;
2. 3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Sąd podniósł, że zasadniczą część argumentacji mającej przemawiać za uznaniem, że decyzja Wojewody Pomorskiego nie narusza rażąco § 5 pkt 8 lit. a uchwały GINB oparł na ustaleniu, że Starosta Kwidzyński nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu jeziora [...] na wysokości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. Organ nadzoru budowlanego na stronie 7 zaskarżonej decyzji niedwuznacznie stwierdził, że "[...] skoro (...) nie ma ustalonej linii brzegowej jeziora [...], to nie mogło dojść do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały (...)". Zdaniem Sądu przywołana konkluzja jest błędna. GINB zaniechał bowiem odwołania się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej, które nie pozwalają w realiach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją na wysnucie wniosku, że niewydanie decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 2 P.w. skutkuje wyłączeniem możliwości stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisu aktu prawa miejscowego określającego zakaz zabudowy w pasie terenu, który wyznaczany jest poprzez odniesienie do linii brzegu. Należy wszakże zdaniem Sądu zauważyć, że w P.w. uregulowano m.in. sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa (art. 1a P.w.). Przepisy art. 15 P.w. zawarto natomiast w rozdziale 2 działu I tej ustawy, zatytułowanym "Prawo własności wód". Uregulowaniu zmian własnościowych służy właśnie (m.in.) decyzja o wyznaczeniu linii brzegu wydawana w oparciu art. 15 ust. 2 P.w. Podstawę ustalenia tej linii stanowi zaś dostarczony (co do zasady) przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Decyzja o ustaleniu linii brzegu ma charakter wtórny wobec zdarzeń faktycznych (zmian w pokryciu gruntów wodami powierzchniowymi), które powodują, że linia brzegu nie jest kategorią stałą. Ustalenie linii brzegu umożliwia rozstrzygnięcie (w procesie cywilnym) ewentualnego sporu o własność gruntu – gruntu pokrytego wodami i gruntu przyległego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 P.w., grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W świetle natomiast 14 ust. 1a P.w., przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Z kolei forma ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu wyznaczana jest przez uchwałę sejmiku województwa, podejmowaną na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm. – stan prany na dzień podjęcia uchwały). Celem wprowadzenia obowiązujących na takim obszarze zakazów jest ochrona walorów krajobrazowych terenów wyróżniających się krajobrazem o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (zob. art. 2 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 oraz. art. 23 ust. 1 powołanej ustawy). Zakazem takim jest m.in. przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody i wprowadzony w § 5 pkt 8 lit. a uchwały zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Wymóg zapewnienia skuteczności stosowanych metod ochrony przyrody nie pozwala natomiast w ocenie Sądu na przyjęcie takiej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie, także § 5 pkt 8 lit. a uchwały, która uzależniałaby możliwość egzekwowania zakazu, o którym mowa w tych przepisach, od decyzji organu właściwego do ustalenia linii brzegu (w realiach przedmiotowej sprawy starosty realizującego zadanie z zakresu administracji rządowej - art. 15 ust. 2 pkt 3 P.w.), którego działanie w tym zakresie jest, co do zasady, warunkowane inicjatywą podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Sąd podkreślił, odwołując się do wyroku NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 452/18, że decyzja o ustaleniu linii brzegu nie jest rozstrzygnięciem wydawanym w procesie inwestycyjnym. W konsekwencji opowiedział się za wykładnią art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie, także § 5 pkt 8 lit. a uchwały, która przebieg linii brzegu "wpisuje" w stan faktyczny sprawy rozstrzyganej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej – traktuje go jako element owego stanu niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy ustalany jest natomiast w toku postępowania administracyjnego prowadzonego z poszanowaniem przepisów proceduralnych regulujących obowiązki organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dlatego nie można w ocenie Sądu wykluczać, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów P.b. konieczne okaże się dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie przebiegu linii brzegu. Sąd uznał, że z przedstawionych wyżej względów nie można było zaakceptować stanowiska GINB, zgodnie z którym skoro nie ustalono linii brzegowej jeziora [...], to nie mogło dojść do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały. Nie oznacza to jednak, że Wojewoda Pomorski, wydając decyzję z 7 grudnia 2017 r. znak: [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sądu podkreślił, że skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, to utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ponadto Sąd zauważył, że z art. 156 § 1 k.p.a. wynika, iż wady skutkujące stwierdzenie nieważności mają zasadniczo charakter materialnoprawny, tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Ze swej istoty nie mają one charakteru proceduralnego. Ocena tego typu naruszeń prawa, w przypadku decyzji ostatecznych, dokonywana jest bowiem na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem takiej wadliwości decyzji, która będzie uzasadniać stwierdzenie jej nieważności, jednakże ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jakkolwiek więc "źródłem" stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym przepisu postępowania, to wada powodująca stwierdzenie nieważności musi tkwić w samej decyzji, będąc następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.

Sąd podkreślił, że z uzasadnienia decyzji z 7 grudnia 2017 r. znak: [...] wynika, iż Wojewoda Pomorski - podobnie jak później GINB - stanął na stanowisku, że tylko ustalona decyzją wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 P.b. linia brzegu "(...) może być wykorzystywana w postępowaniach administracyjnych i sądowych (...)". Jak wywiedziono, jest to błędne stanowisko. W dalszej części decyzji Wojewoda odwołał się jednak do ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego i wywiódł, że "[...] biorąc pod uwagę prezentowane (...) stanowisko oraz pomiar z mapy znajdującej się na ogólnodostępnym portalu internetowym - Systemie Informacji Przestrzennej e-mapa ([...].e-mapa.net), stwierdzić należy, że odległość projektowanego budynku letniskowego od prawdopodobnej linii brzegu jeziora [...] wynosi ok. 122 m (132 m mierzone od północnej granicy działki, po odjęciu długości budynku i jego odległości od wskazanej granicy działki, wynoszące łącznie 10 m) [...]".

Wojewoda skonstatował, że "(...) ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Starostę Kwidzyńskiego była błędna, a inwestycja nie narusza zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, zawartego w § 5 pkt 8 uchwały (...)". W świetle przywołanych ustaleń, mających potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego (wydruk ze wskazanej mapy dołączono do akt), w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że decyzja Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 5 pkt 8 lit. a uchwały. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Starosty Kwidzyńskiego z 11 września 2017 r. znak: [...] i umarzając postępowanie w pierwszej instancji, dokonał bowiem ustalenia niezbędnego do stwierdzenia, czy w sprawie wypełniona została hipoteza normy prawnej wynikającej z wymienionych przepisów. Ustaliwszy – w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej – że planowana przez M. S. i W. S. budowa znajduje się poza pasem szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], organ nie stwierdził podstaw do zastosowania dyspozycji rzeczonej normy prawnej, to jest do wniesienia sprzeciwu.

W konsekwencji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte przez Starostę Kwidzyńskiego. Sąd powtórzył, że "rażące naruszenie prawa" to kwalifikowana forma uchybienia przepisom, która – co oczywiste – nie może być utożsamiana z każdym naruszeniem prawa, czy to materialnego, czy procesowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak: [...] GINB nie był więc uprawniony do oceny, czy w toku postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji doszło takiego naruszenia prawa, które mogło mieć, lub nawet miało wpływ na wynik sprawy. Tego typu wady mogłyby skutkować wyłącznie uchyleniem decyzji. Jego obowiązkiem było rozważenie, czy doszło do tak oczywistego i bezspornego naruszenia konkretnego przepisu prawa, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W realiach sprawy rozpatrzonej przez Wojewodę Pomorskiego z pewnością w ocenie Sądu do takiego naruszenia nie doszło. Organ odwoławczy ustalił bowiem w postępowaniu okoliczność przesądzającą o braku podstaw do wniesienia - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 5 pkt 8 lit. a uchwały - sprzeciwu wobec budowy zgłoszonej przez M. S. i W. S..

Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Sąd przypomniał, że przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez M. S. i W. S. była budowa domku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości. Zakres i kwalifikacja robót budowlanych nie jest kwestionowany przez skarżącą. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki.

W świetle wykładni art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przedmiotowa budowa nie wymagała więc ustalenia warunków zabudowy. Sąd wskazał przy tym, że GINB trafnie dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w judykaturze prezentowane jest także odmienne stanowisko, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jednak gdyby zaakceptować to stanowisko, to nie mogłoby to prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak: [...]. Jak bowiem słusznie stwierdził organ administracji, rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Chodzi tu bowiem nie o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny.

Sąd nie stwierdził także, by decyzja Wojewody Pomorskiego była dotknięta którąś z pozostałych wad skutkujących stwierdzeniem nieważności. Została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją.

Sąd wziął pod uwagę, że skarżąca przedłożyła w toku postępowania przed GINB rozstrzygnięcia innych organów administracji (organów ochrony środowiska działających w trybie uzgodnienia), w których w odniesieniu do nieruchomości objętej zgłoszeniem M. S. i W. S. i nieruchomości sąsiedniej stwierdzano położenie w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Rozstrzygnięcia te nie zostały jednak wydane w tej samej sprawie i nie były w niej wiążące. Ich pominięcie przez Wojewodę Pomorskiego mogłoby być zdaniem Sądu oceniane wyłącznie jako uchybienie przepisom postępowania regulującym obowiązki organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Jak jednak powyżej wyjaśniono, w toku postępowania zakończonego decyzją z 7 grudnia 2017 r. znak: [...] nie doszło do naruszenia tych przepisów w sposób, który skutkowałby zaistnieniem wady tkwiącej w samej decyzji, tylko taka natomiast stanowiłaby podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd uznał ponadto, że decyzja Wojewody nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak jest również przepisu szczególnego, na podstawie którego należałoby stwierdzić nieważność tej decyzji.

Rekapitulując Sąd stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. GINB zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2006/20. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji (z powodów przedstawionych w pierwszej części wyjaśnienia podstawy prawnej niniejszego wyroku) jest częściowo błędne, to zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie decyzji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną skargę A. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:
2. 1) art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne co do obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji zmieniającej zagospodarowanie, polegającej na budowie obiektu budowlanego niewymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania, a w konsekwencji przyjęcie, że już sam fakt niejednoznacznej możliwości wykładni przepisu oznacza, że nie mogło dojść do rażącego naruszenia przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3. 2) § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie zastosowanie § 5 pkt 8 lit a uchwały będące skutkiem nie przeprowadzenia postępowania dowodowego i w efekcie błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody nie narusza wskazanego przepisu;
4. 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2017 r., znak [...] pomimo że decyzja ta jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa przesądzającym o konieczności stwierdzenia jej nieważności, to jest poprzez przyjęcie w całości błędnej wykładni GINB przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przejęciu błędnych stwierdzeń, niepopartych postępowaniem dowodowym, że sporna inwestycja leży poza obszarem pasa chronionego;
5. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
6. 4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2021 r., [...] pomimo, iż ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem odmówiono nią stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2017 r., znak [...] pomimo, iż sporny obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganej art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy i wbrew wynikającemu z § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim zakazowi budowania nowych obiektów budowlanych na danym terenie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji pominął i nie wziął pod uwagę rażącego naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego, przy wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia 11 września 2017 r., znak: [...] i umorzeniu postępowania, art. 28 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez uniemożliwienie A.G. udziału w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało, że nie miała możliwości kwestionowania i podważania (zdanie w tym miejscu się urywa).

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji GINB z dnia 9 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2017 r., a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zrzekła się rozprawy, co wskazała w piśmie procesowym z 8 kwietnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosząc skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.). Z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu.

Uwagi te zostały poczynione, albowiem jeden z zarzutów skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - nie w pełni odpowiada ww. wymogom. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że przepis ten dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne – litery a), b) i c). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje natomiast, o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu mu chodzi, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać jaki faktycznie przepis wg autora skargi kasacyjnej został w tym przypadku naruszony. Skarga kasacyjna powinna jednoznacznie i kategorycznie wskazywać konkretny przepis prawa procesowego, który według wnoszącego tę skargę został naruszony. Sformułowanie zarzutu w sposób zawarty w skardze kasacyjnej, gdzie jej autor wskazuje, że zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy też konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia, gdyż rzeczą tego Sądu jest ocena zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Poza tym w zarzucie tym określanym jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano wyłącznie przepisy prawa materialnego, które w petitum wniesionego środka odwoławczego zostały zaskarżone jako normy prawa materialnego (patrz zarzuty kasacji oznaczone jako nr 1,2 i 3). Nie jest zatem sporne, że oznaczony w zarzucie nr 4 kasacji przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest normą prawa materialnego umieszczoną w przepisach procedury administracyjnej skoro odnosi się do kwalifikowanej postaci naruszenia prawa a i przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. jest przepisem prawa materialnego. Z tych przyczyn omawiany zarzut uznać należało za nieuzasadniony niezależnie od tego, że w sprawie tej należało odnieść się do zrzutów skargi kasacyjnej dotyczących powołanych w jej petitum zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji, w realiach tej sprawy, przeprowadził bowiem prawidłową kontrolę legalności i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi wobec decyzji GINB z 9 marca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak [...] uchylającej decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 11 września 2017 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m2 oraz szczelnego zbiornika na nieczystości 6000 l na działce geodezyjnej nr [...], obr. [...], gm. [...] - i umarzającej postępowanie organu I instancji.

Przechodząc do szczegółowej oceny zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie nieważnościowym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie przez skarżącą normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21).

Jak wskazano w wyroku NSA z 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11).

Zatem nie można kwestionować poglądu, iż o kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" muszą zawsze decydować łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w odniesieniu do zgłoszenia budowy obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), na obszarze gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie ma konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest dla zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz dla zmiany sposobu użytkowania obiektu. W takich sytuacjach należy odpowiednio stosować art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Według zaś tego przepisu, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Nadto art. 59 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem zmiany tymczasowej i jednorazowej. Treść przywołanych powyżej przepisów budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powstaje bowiem pytanie o ich wzajemny stosunek i praktyczne konsekwencje zawartego w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. odesłania do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. W szczególności istotne jest to, czy w oparciu o wskazaną regulację można twierdzić, że inwestor winien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w przypadku realizacji budowy niewymagającej pozwolenia na budowę, a realizowanej w oparciu o instytucję zgłoszenia. W orzecznictwie dostrzec można dwa przeciwstawne zapatrywania na tę kwestię. Zgodnie z pierwszym poglądem, na obszarze, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy jest zasadniczo wymagana w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, nawet takiej, która nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do roku (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 515/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1416/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 232/18).

Pogląd ten opiera się na założeniu, że jednoznaczna treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na to, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z drugim poglądem, z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolniona jest budowa niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, w tym wymagająca zgłoszenia, z wyjątkiem – stosownie do treści art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego - budowy wolnostojących budynków jednorodzinnych, parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 790/16, z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 789/16, z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 838/16, z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 894/16, z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/kr 1070/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 15/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 409/19).

Obecnie w orzecznictwie dominuje drugi z przedstawionych powyżej poglądów, podzielony również przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Uwzględnia on systemową wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Stosując bowiem odpowiednio (z mocy odesłania z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., można przyjąć, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a które są realizowane w trybie zgłoszenia zamiaru ich wykonania.

Jednocześnie, wymieniona ustawa przewiduje pewne wyjątki (art. 50 ust. 2a i art. 59 ust. 2a u.p.z.p.) nakazujące inwestorowi aby w przypadku braku planu miejscowego uzyskał jednak decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz sieci (por. art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b oraz 19a Prawa budowlanego) – zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3233/17.

Powyżej ustalona niejednoznaczność analizowanego przepisu art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz złożoność jego wykładni, wykluczała w tym zakresie w przedmiotowej sprawie możliwość wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak [...]. O rażącym naruszeniu prawa nie można bowiem mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie zastosowanie § 5 pkt 8 lit a uchwały będące skutkiem nie przeprowadzenia postępowania dowodowego i w efekcie błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody nie narusza wskazanego przepisu.

Stosownie do treści przywołanego powyżej § 5 pkt 8 lit a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały (w którym w pkt 36 wymieniono Obszar Chronionego Krajobrazu Jeziora [...]), wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zdaniem skarżącej Wojewoda Pomorski nie dokonał prawidłowych ustaleń co do posadowienia spornej inwestycji względem 100 metrowego pasa od linii brzegu jeziora [...] bowiem w istocie nie przeprowadził postępowania dowodowego celem ustalenia przebiegu tej linii opierając się wyłącznie na mapie dostępnej na Geoportalu, czym w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszył przepisy postępowania - art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Za stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

O ile bowiem prawidłowo skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, posiłkując się orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, że stwierdzenie nieważności decyzji uzasadnia jej wydanie bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, to jednak w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż Wojewoda nie dokonywał żadnych ustaleń celem ustalenia, czy posadowienie spornej inwestycji nie będzie naruszać ustaleń ww. § 5 pkt 8 lit a uchwały Sejmiku Województwa. W związku bowiem z niekwestionowaną w sprawie okolicznością braku wyznaczenia linii brzegowej jeziora [...] w drodze decyzji właściwego organu wydanej w trybie art.15 ustawy Prawo wodne, organ ten przyjmując za postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I CSK 502/14, że linia brzegu to linia zetknięcia się gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntem przyległym, posłużył się pomiarem z mapy znajdującej się na ogólnodostępnym portalu internetowym – Systemie Informacji Przestrzennej e-mapa ([...].e-mapa.net) i stwierdził, że odległość projektowanego budynku letniskowego od prawdopodobnej linii brzegu jeziora [...] wynosi ok. 122 m (132 m mierzone od północnej granicy działki, po odjęciu długości budynku i jego odległości od wskazanej granicy działki) a zatem jego posadowienie nie narusza zakazu z § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16.

Przy czym podkreślenia wymaga – z uwagi na poddawanie przez skarżącą w wątpliwość wartości dowodowej informacji wynikających z ww. Systemu - że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. za dowód może posłużyć wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy byleby nie było sprzeczne z prawem. Oparcia się w tych okolicznościach przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy na własnych ustaleniach dokonanych przy posłużeniu się ww. Systemem nie można uznać za rażące naruszenie przywołanych w omawianym zarzucie kasacji nr 2 przepisów postępowania. Tym samym przywołany na wstępie powyższych rozważań zarzut naruszenia § 5 pkt 8 lit a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie mógł również odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzut nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2017 r. znak [...] z powodu pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Zarzut taki stanowi bowiem podstawę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie jest natomiast przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności decyzji są trybami niekonkurencyjnymi i nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.