Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 894/16

Uzasadnienie

Wojewoda decyzją z dnia 31 maja 2016 r. (znak: [...]), na podstawie:

* art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., póz. 290, dalej jako: u.p.b.) oraz

* art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., póz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Starosty B z dnia 31 marca 2016 r. (znak:[...]) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na dz. nr [...] w miejscowości P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W piśmie z dnia 11 lutego 2016 r., uzupełnionym w dniu 12 lutego 2016 r. z dołączonym zaświadczeniem Burmistrza C. z dnia 11 lutego 2016 r. wskazującym, iż J. W. figuruje w ewidencji podatkowej jako podatnik podatku rolnego, J. W. zgłosiła zamiar przystąpienia w dniu 1 kwietnia 2016 r. do budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 32 m2, kubaturze równej 121 m3 i wysokości wynoszącej 4,5 m na dz. nr [...] w miejscowości P., gm. C. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b., Starosta B. nałożył na J. W. obowiązek usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, nieprawidłowości polegających m. in. na dostarczeniu decyzji o warunkach zabudowy w związku z art. 30 ust. 2 u.p.b. i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., póz. 778 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.), dostarczeniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.

Dz. U. z 2015 r., póz. 909 z późn. zm., dalej jako: u.o.g.r.l.), w przypadku zgłoszenia budowy budynku przez inwestora nie prowadzącego gospodarstwa rolnego, a w przypadku zgłoszenia budowy budynku przez inwestora prowadzącego gospodarstwo rolne, dostarczeniu oświadczenia inwestora potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, poświadczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), mając na uwadze art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. i zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., póz. 803 z późn. zm., dalej jako: u.k.u.r.).

W piśmie z dnia 11 marca 2016 r. J. W. przedłożyła podpisane rysunki planowanego budynku, z określeniem terminu rozpoczęcia robót od dnia 15 kwietnia 2016 r., zaświadczeniem Burmistrza C. z dnia 29 lutego 2016 r. poświadczającym, iż figuruje ona w ewidencji podatkowej gospodarstw rolnych. Ponadto wskazała, że w jej ocenie nakładanie na nią wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest nadużyciem prawa i naruszeniem art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ przepis art. 50 ust. 2 w zw. z art. 86 u.p.z.p. ma odpowiednie zastosowanie także przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która nie jest wymagana w przypadku braku planu miejscowego w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę. Zdaniem J. W., budynek został zaplanowany poza obszarem gruntów zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lllb, a więc przepisy u.o.g.r.l. nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.

Ponadto, w ocenie skarżącej, żądanie innych dokumentów stanowi rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy w rozumieniu u.o.g.r.l., jest ona rolnikiem figurując w ewidencji podatkowej gospodarstw rolnych, zgodnie z dołączonym zaświadczeniem Burmistrza C. W piśmie dnia 29 marca 2016 r. J. W. przedłożyła prawomocne postanowienie Burmistrza C. z dnia 11 marca 2016 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budynek gospodarczy na dz. nr [...] w m. P. Decyzją z dnia 31 marca 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b. i art. 104 k.p.a., Starosta B. wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na dz. nr [...] w miejscowości P. podnosząc, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o wymaganą decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., a także o oświadczenie potwierdzające osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Odwołanie od ww. decyzji do Wojewody złożyła J. W., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła organowi l instancji naruszenie art. 107 k.p.a. polegające na nie zawarciu w decyzji żadnej okoliczności faktycznej lub prawnej oraz niepowołaniu żadnego przepisu prawnego do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja jest efektem wydania uprzednio wadliwego postanowienia. W ocenie skarżącej oba rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącej, w wydanej decyzji nie wskazano przepisu prawa, który nakładałby obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy niewymagającej pozwolenia na budowę, co należy uznać za nadużycie prawa, a przez to naruszeniem art. 6 i art. 8 k.p.a. W ocenie J. W., organ l instancji, zobowiązany do działania zgodnie z zasadą praworządności, nie podjął wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

Skarżąca podtrzymała również wyjaśnienia zawarte w swoim piśmie, które wpłynęło do organu l instancji w dniu 11 marca 2016 r., oświadczając, iż projektowana budowa budynku gospodarczego na dz. nr [...] w m. P. jest lokalizowana na terenie gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego, a planowany budynek będzie służył wyłącznie produkcji rolniczej. Ponadto zdaniem skarżącej, Starosta B. nie odniósł się wyczerpująco do zgłoszonych w piśmie z dnia 11 marca 2016 r. wyjaśnień i uwag.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że zakwestionowana decyzja jest zasadna.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując treść art. 29 ust. 1 pkt 2., art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 2 u.p.b. wskazał, że skarżąca niewłaściwie interpretuje obowiązujące przepisy prawa.

Organ II instancji przytaczając treść art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować art. 59 ust. 1 u.p.z.p. także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, a zatem decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy analizując dołączoną do zgłoszenia mapę zasadniczą z naniesionym obrysem planowanego budynku gospodarczego na dz. nr [...] w miejscowości P. lokalizowanego od strony północnej budynku mieszkalnego uznał, że budowa obiektu budowlanego o funkcji i formie określonej na rysunkach sygnowanych przez inwestora, niewątpliwie powoduje zmianę zagospodarowania terenu działki i planowana zmiana nie jest tymczasowa.

Organ II instancji przywołując przy tym brzmienie art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 u.k.u.r, wskazał, że J. W. pomimo zobowiązania jej postanowieniem Starosty B. z dnia 25 lutego 2016 r. do dostarczenia stosownego oświadczenia potwierdzającego osobiste prowadzenie przez nią gospodarstwa rolnego nie przedłożyła w wyznaczonym terminie brakującego dokumentu. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej miał zatem obowiązek podjęcia stosownych działań zgodnie z art. 30 ust. 5c u.p.b., ponieważ wymagana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i oświadczenie potwierdzające osobiste prowadzenie gospodarstwa nie zostały dołączone do zgłoszenia, co w konsekwencji skutkować musiało wniesieniem przez organ sprzeciw w drodze decyzji.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – J. W., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji w całości w związku z przyczyną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a., tj. że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zwrot kosztów postępowania sądowego po wydaniu wyroku.

Zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła: 1.naruszenie art. 30 ust. 6 u.p.b., podnosząc, że wniesienie sprzeciwu może nastąpić wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie tego artykułu, 2.wadliwą interpretację art. 30 ust. 2 u.p.b. w związku z przepisami u.p.z.p., co spowodowało wydanie błędnej decyzji, 3.błędną interpretację przepisów u.p.z.p., 4.naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem wymogów określonych w przepisach prawa,

1. 5. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania do organów państwa,
2. 6. naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, które nie zawierało wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (zarzutom zawartym w odwołaniu), zaś uzasadnienie prawne nie zawierało przytoczenia przepisów prawa, na które powoływała się strona odwołująca,
3. 7. błędną interpretację u.o.g.r.l., która reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych i pominięcie przy rozpatrzeniu odwołania art. 11 ust. 4 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 2 u.p.b., w dniu 24 marca 2016 r. dokonała w Starostwie Powiatowym w B. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na dz. nr [...] w m. Z., w następstwie czego organ l instancji wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia podając, jako uzasadnienie brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie skarżącej, ustawodawca dla robót niewymagających pozwolenia na budowę związał przepisami u.p.z.p. jedynie roboty budowlane wymienione w art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy tylko budowy obiektów budowlanych, 0 których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b u.p.b., co zdaniem skarżącej, uniemożliwia objęcia tak określonymi skutkami prawnymi innych, nawet podobnych inwestycji, w tym określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., do których zalicza się inwestycja skarżącej.

Skarżąca wskazała, że gmina C. nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., co w ocenie skarżącej prowadzi do wniosku, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, o których mowa w u.p.b., w tym m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, jej żądanie z dnia 11 lutego 2016 r. wypełnia w całości przesłanki opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., gdyż jej zgłoszenie dotyczy budowy wolnostojącego, parterowego, niepodpiwniczonego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy nie większej niż 35 m2. Skarżąca podniosła również, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie był Burmistrz

C., który po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2016 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: budynek gospodarczy na dz. nr [...] w m. P., gm. C., postanowieniem z dnia 21 lutego 2016 r. (znak: [...]) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania wnioskowanej decyzji uznając, że w tym, przypadku mamy do czynienia z brakiem podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca podała, że ww. postanowienie przedłożyła do akt sprawy, ale ani organ l instancji, ani organ II instancji nie odnieśli się do tego dowodu w swoich rozstrzygnięciach. Tymczasem, zdaniem skarżącej, skoro decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, tak samo wiążące dla tych organów jest rozstrzygnięcie Burmistrza C. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie skarżącej, niewłaściwe było żądanie od niej przez organ zaświadczeń dotyczących osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, jako że przedłożyła ona zaświadczenie Burmistrza C. o posiadanym gospodarstwie rolnym.

Skarżąca wskazała przy tym, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l., decyzję o wyłączeniu należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę, tj. w sytuacji gdy grunty, na których planowana jest budowa stanowią gleby pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczane do klas l, II, II, Ula, lllb oraz użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego albo jeżeli zamierzona budowa wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy teren wskazany przez nią we wniosku, czyli dz. nr [...] w m. P. stanowi grunty klasy IV, IVb i V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, póz. 718 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie jest uzasadniona, gdyż jeden z jej zarzutów podważających zgodność z prawem kontrolowanej decyzji nie zasługuje, zdaniem Sądu na uwzględnienie, a zgodne z prawem stanowisko organu w tym względzie warunkuje zasadność wydania sprzeciwu.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że w kontrolowanej sprawie realizacji przedmiotowego budynku w ramach instytucji zgłoszenia nie jest wymaga przez normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy. Stąd nie mają racji zaskarżone organy, że podstawę zgłoszonego sprzeciwu stanowi konieczność uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy, wynikająca ich zdaniem n.in. z art. 56 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże pomimo błędnej wykładni stanu prawnego, to wykazane i uargumentowane przez Sąd naruszenie prawa materialnego nie ma w realiach kontrolowanej sprawy bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżąca nie wykazała wymaganej w świetle prawa okoliczności prowadzenia gospodarstwa rolnego, z której chce w sprawie czerpać skutki prawne, co z kolei uzasadnia wniesienie przez właściwy organ zarzutu w drodze decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Sąd zauważa zarazem, że poza błędną wykładnią prawa wywodzącą konieczność przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co w sumie oznacza także błędne jego żądanie w trybie kontrolowanej procedury administracyjnej, w pozostałym zakresie organ zachował zasady i ustawowe standardy postępowania administracyjnego.

Stanowisko kontrolowanych organów dot. wymogu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy nie jest, zdaniem Sądu, uzasadnione, bowiem przyjęta przez organ wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest błędna. Skład rozpoznający podziela w pełni stanowisko wyrażone w tym względzie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 września 2016 r., syg. akt II SA/Kr 790/16.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., póz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ww. ustawy. Wśród przepisów do odpowiedniego stosowania, do których odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak jest wskazania przepisu art. 50 tej samej ustawy, co nie oznacza jednak, że przepis ten nie ma w sprawie znaczenia. Dla rozstrzygnięcia bowiem problemu sprowadzającego się do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja w postaci wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, kluczowe znaczenie ma przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Nie można zgodzić się z przedstawioną przez Wojewodę wykładnią art. 50 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten dotyczy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które zostały wyliczone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie budów ujętych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawiona przez Wojewodę wykładnia zakłada bowiem, że zakresy znaczeniowe pojęć roboty budowlane i budowa są całkowicie rozdzielne. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą na gruncie tej ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicję legalną pojęcia budowy zawiera zaś art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W świetle wskazanych powyżej definicji legalnych oczywistym jest, iż pojęcie budowy zawiera się w pojęciu robót budowlanych.

W związku powyższym art. 29 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że w ust. 1 wskazuje on na roboty budowlane polegające na budowie (a więc wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w ust. 2 na pozostałe (inne niż budowa) roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W tym też kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych niebędących budową.

W przepisie art. 59 u.p.z.p. konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez użycie pojęcia niedookreślonego - zmiany zagospodarowania terenu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zatem generalnie zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednoczesne jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 tej samej ustawy oznacza ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego.

Istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie zakresu tego wyłączenia, zwłaszcza wobec treści art. 59 ust. 2, zgodnie, z którym ust. 1 stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Tylko językowa wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest także dla robót budowalnych podlegających zgłoszeniu, nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc poglądu przyjętego w rozpatrywanej sprawie przez organ. Wykładnia taka, w kontekście pozostałych przepisów ustawy, nie jest jednak prawidłowa.

Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 odsyłający do odpowiedniego stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy, jest normą pustą. W art. 50 ust. 2 ustawy wymieniono inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a także inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Z katalogu tego tylko inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę mieszczą się w hipotezie normy z art. 59 ust. 1, ponieważ pozostałe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.

Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.

Tylko przy tak przyjętym znaczeniu omawianych przepisów można mówić o spójności regulacji prawa budowlanego, zwłaszcza w kontekście zmiany jego zapisów polegających na zwolnieniu niektórych obiektów (domu jednorodzinnego) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z jednoczesnym jednak wprowadzeniem do art. 59 ustępu 2a, zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa tychże obiektów budowlanych, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie takiego zapisu, przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu (także polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu) wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, byłoby zupełnie zbędne. Dodać też trzeba, że w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymieniono, jako wymaganego przy zgłoszeniu dokumentu, decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja ta nie mieści się w kategorii przedkładanych w zależności od potrzeb odpowiednich pozwoleń, uzgodnień i opinii.

Decyzję taką wymieniono zaś wyraźnie w przepisie art. art. 33 ust. 2 pkt 3 jako niezbędny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na wadliwym zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie oznacza to jednak, że w kontrolowanej sprawie zgłoszenie sprzeciwu nie było uzasadnione.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dokonała zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego przeznaczonego i wykorzystywanego na cele produkcji rolnej, powołując się na okoliczność i w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (k. 3 administracyjnych akt sprawy) - w konsekwencji czego została zobowiązana przez działający w sprawie organ l instancji do dostarczeniu oświadczenia potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, poświadczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a to z powołaniem się na art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) i zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.

Dz. U. z 2012 r., póz. 803 z późn. zm., dalej jako: u.k.u.r.). Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, oświadczenie potwierdzające osobiste prowadzenie gospodarstwa przez skarżącą nie zostało dołączone do zgłoszenia w wymaganym terminie, co w konsekwencji skutkowało wniesieniem przez organ sprzeciwu w drodze decyzji.

Zgodnie z zawartą w art.

1. 2. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, definicją gruntów rolnych i leśnych:

"1. Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1. 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;
2. 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;
3. 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; ()"

W myśl art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, regulującego instytucję decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji: "1. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

1a. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lllb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

1b. Wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny".

Z systemowej wykładni powyżej przytoczonych przepisów prawnych wynika, że ww. decyzje są wydawane w odniesieniu do inwestora nie prowadzącego gospodarstwa rolnego. Z kolei ww. decyzje nie są wymagane w przypadku inwestora prowadzącego gospodarstwo rolne, gdyż gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Trzeba jednak podkreślić, że ta okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego powinna być wykazana w sposób bezsprzeczny z uwzględnieniem przepisów stosowanych w tych przypadkach, kiedy wnioskodawca chce czerpać korzystne dla siebie ww. skutki prawne z faktu osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ilekroć w ustawie jest mowa o: gospodarstwie rolnym" - należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż 1 ha; Z kolei, w myśl art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, "1. Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

1. 2. Uważa się, że osoba fizyczna:
2. 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli:
3. a) pracuje w tym gospodarstwie,
4. b) podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie;
5. 2) posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała:
6. a) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, średnie lub wyższe lub
7. b) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub
8. c) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub
9. d) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne lub zasadnicze zawodowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie.
10. 3. Za staż pracy, o którym mowa w ust. 2, uznaje się okres, w którym osoba fizyczna:

podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników lub prowadziła działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha stanowiącym jej własność, przedmiot użytkowania wieczystego, przedmiot samoistnego posiadania lub dzierżawy, lub

1. 3) była zatrudniona w gospodarstwie rolnym na podstawie umowy o pracę lub spółdzielczej umowy o pracę, wykonując pracę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej, lub wykonywała pracę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej w charakterze członka spółdzielni produkcji rolnej, lub odbyła staż, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, póz. 415, z późn. zm.), obejmujący wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.
2. 4. Przy ustalaniu powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 5 ust. 2 i 3.

Artykuł 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego stanowi, że dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie 14 prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W świetle powyższego nie można uznać, że fakt osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego poświadcza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie wydane z up. Burmistrza C. z dnia 2016.02.11 r. wskazujące, że J. W. jest podatnikiem podatku rolnego., jak również zaświadczenie z dnia 2016.02.29, że J. W. na terenie tut. Gminy figuruje w ewidencji podatkowej gospodarstw rolnych. Z tych zaświadczeń nie wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, są bowiem wydane w celu obrazującym inne wskazane w nich wprost okoliczności.

W myśl art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Ponadto, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c).

Powyższe oznacza, że nałożenie postanowieniem na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego na inwestorów obowiązków powinno być wyjątkiem sprowadzającym się do uzupełnienia oczywistych i podstawowych braków niezwłocznie. Obowiązkiem inwestora jest zebranie odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia, natomiast właściwy organ bada dokumentację pod kątem jej kompletności i zgodności z przepisami prawa.

Postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia zostało wydane dnia 25 lutego 2016r., Skarżąca otrzymała je 29 lutego 2016 r. Jednakże analiza dokumentacji przeprowadzona przez Sąd wykazała, iż skarżąca nie uzupełniła zgłoszenia o oświadczenie potwierdzające osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego. Jak to już było powiedziane, sam fakt figurowania skarżącej w gminnej ewidencji podatkowej gospodarstw rolnych nie przesądza o fakcie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Wobec otrzymania przez Skarżącą zobowiązania, na którego wykonanie miała potencjalnie realny wpływ, a które nie zostało zrealizowane - wypełniona została przesłanka wydania na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane decyzji o wniesieniu sprzeciwu.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.