Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 756/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę I. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że doręczona skarżącym pierwotnie jako decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. – kopia nie spełniała formalnych wymogów decyzji. Nie był to egzemplarz kompletny a do tego podpisany stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i choćby z tej ostatniej przyczyny nie spełniał nawet minimum formalnych ustawowych wymogów. Pismo z Urzędu Miasta R. oraz podjęte następczo działania Prezesa SKO dotyczące zarządzenia doręczenia decyzji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego w pełni potwierdzają okoliczność, że brak podstaw do przyjęcia, iż decyzja SKO została skutecznie doręczona skarżącym w dniu 30 kwietnia 2019 r. Jak wskazał Sąd I instancji, w rzeczywistości prawidłowe doręczenie skarżącym decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2019 r. nastąpiło w dniu 21 maja 2019 r. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach skarga na decyzję SKO została złożona zanim decyzja została doręczona skarżącym.
Tymczasem, zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej P.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie została ona złożona przedwcześnie, zanim rozpoczął bieg termin do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa wniesienie skargi, zanim rozpoczął bieg termin do jej złożenia, jest okolicznością, która przesądza o niedopuszczalności wniesienia skargi z innych przyczyn - stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne (przedwczesność), a tym samym zachodzą okoliczności uzasadniające jej odrzucenie w przedmiotowej sprawie,
- 2. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, z pominięciem argumentów zaprezentowanych przez Skarżącego, w szczególności zaś bez wyjaśnienia najistotniejszych kwestii wyrażonych w zarzutach skargi,
- 3. Naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do błędnego uznania iż decyzja SKO w [...] nie narusza przepisów postępowania, co z kolei przemawiałoby za usunięciem jej z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż faktem jest, że skarżący w pierwszej kolejności otrzymali decyzję zdekompletowaną (tzn. nie zwierającą wszystkich kartek), przedmiotowa decyzja zawierała jednak rozstrzygnięcie oraz podpis oraz została doręczona. W ocenie skarżących doręczenie im decyzji, choć niekompletnej, to jednak wywołało potrzebę obrony swoich praw. Należy zatem rozważyć, czy naruszenie, którego dopuścił się tutaj organ, powinno skutkować w jakikolwiek niekorzystny sposób wobec skarżących, którzy nie mają obowiązku zwracać organom administracyjnym uwagi na dokonane uchybienia.
Skarżący, otrzymawszy decyzję zdekompletowaną, skorzystali z uprawnienia do złożenia skargi, podnosząc jako uchybienie proceduralne brak doręczenia decyzji kompletnej. W związku z postępowaniem skargowym, skarżący ponieśli również wymierne koszty, w postaci opłaty od skargi. Doręczając kolejną decyzję SKO nie wyjaśniło, czy kolejna decyzja stanowi uzupełnienie poprzedniej, bądź zastosowany został tryb sprostowania błędów i omyłek lub inny (przewidziany przepisami prawa). Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż doręczenie kolejnej decyzji w sprawie, bez powołania się na powyższe procedury (uzupełnienie lub prostowanie błędów i omyłek zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego) stanowi nadużycie uprawnień przez organ decyzyjny, które nie powinno skutkować negatywnie wobec skarżących, kierujących się jedynie zamiarem ochrony własnego, uzasadnionego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu.
W ocenie skarżących kasacyjnie, zarówno organ odwoławczy (tj. SKO w [...]) jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawały związane pierwotną decyzją, która została doręczona skarżącym. Podstawę natomiast skargi stanowiły, między innymi błędy proceduralne, których dopuścił się organ i co jest oczywiste i niekwestionowane przez żadną ze stron (włącznie z Sądem orzekającym). Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w sposób merytoryczny ustosunkował się do jej części (w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania). Ponowne wydanie przez SKO jednakowej decyzji, stanowi w ocenie skarżących naruszenie zasad odnoszących się do res iudicata, co z uwagi na treść art. 156 KPA skutkować musi stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W odniesieniu do niniejszej sprawy skarżący wskazali, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ogranicza ich prawo do sądu, a wskazanie na możliwość przywrócenia terminu celem wniesienia skargi nie daje żadnych gwarancji ochrony ich praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z uwagi na jej przedwczesność, a tym samym zachodzą okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], która została im doręczona w dniu 30 kwietnia 2019 r. Sąd Wojewódzki odrzucając skargę uznał, że doręczony skarżącym egzemplarz decyzji nie był kompletny i nie był właściwie podpisany, co w ocenie Sądu I instancji prowadzić miało do uznania nieprawidłowości doręczenia decyzji i tym samym do niedopuszczalności skargi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga w rozpatrywanej sprawie była dopuszczalna. Jakkolwiek zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił uwagę na pewne nieprawidłowości w doręczeniu decyzji skarżącym, to nie można odmówić racji argumentom, iż skarżących nie powinny obciążać negatywne skutki błędnego działania organu na etapie doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji niewątpliwie miało miejsce. Nieprawidłowość po stronie organu w zakresie przesłania niekompletnej decyzji nie powinna prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Strona skarżąca wywiodła skargę na doręczoną jej decyzję, korzystając z przysługującego jej prawa. Uznanie za niedopuszczalną skargi, która została wniesiona przez stronę działająca w zaufaniu do organu i czynności przezeń podejmowanych, godzi w regułę, zgodnie z którą stronie nie może szkodzić nieprawidłowe działanie organu. Jak wskazał NSA w licznych postanowieniach: z 30 października 2017 r., II OZ 1326/17, z 6 grudnia 2017 r., II OZ 1483/17, z 4 kwietnia 2019 r., II OZ 263/19, z 9 października 2019 r., II OZ 871/19 (publ.
Centalna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), skarżącego nie powinny obciążać skutki nieprawidłowego pouczenia w zakresie terminu do wniesienia sprzeciwu (skargi) do sądu administracyjnego. Ze stanowiska NSA wskazanego w powyższych orzeczeniach wynika ogólna myśl, że należy jednolicie wykładać, na gruncie postępowania administracyjnego i sądowego, skutki błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia. Celem takiej interpretacji jest uniknięcie zbędnego formalizmu i przedłużenia postępowania.
Podzielając w pełni powyższy pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznaje, iż analogicznie skarżącego nie powinny obciążać skutki błędnego działania organu w sytuacji, w której wywiódł on skargę od nieprawidłowo doręczonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący zastosowali się do pouczenia zawartego w doręczonych im egzemplarzach decyzji, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W istocie zastosowali się oni do pouczenia o możliwości wystosowania tego środka prawnego. Ponieśli oni koszty związane z uiszczeniem wpisu od skargi oraz wynagrodzeniem profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Czynności podjęte przez Sąd Wojewódzki, w tym rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uprawniały skarżących do uznania, iż ponowne doręczenie im zaskarżonej już decyzji – dokonane przez organ 21 maja 2019 r. – ma charakter wyłącznie uzupełniający, jako że postępowanie w sprawie skargi na ww. decyzję jest już w toku.
Przede wszystkim jednak uznanie skargi za niedopuszczalną naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, określoną w art. 8 § 1 k.p.a. Przyjęta przez Sąd Wojewódzki błędna interpretacja prowadzi do wniosku, iż strona powinna dokonać oceny, czy wady w doręczeniu decyzji były na tyle poważne, że do doręczenia w ogóle nie doszło. Strona postępowania nie musi posiadać specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, w szczególności co do wymogu podpisu decyzji i skutków braku tego podpisu w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Podobnie wskazuje się w doktrynie, podkreślając że taka ocena obywatela w istocie zostałaby dokonana na jego wyłączne ryzyko (S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 6, s. 82).
W sytuacji wielości stron postępowania administracyjnego – jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – nie można oczekiwać od strony postępowania wiedzy nie tylko co do poprawności doręczonego jej egzemplarza decyzji, a także do tego, czy doręczona jej decyzja została przesłana innym stronom postępowania prawidłowo, czy też wadliwie. Tymczasem z faktem doręczenia ostatecznej decyzji wiążą się doniosłe skutki prawne. Okoliczność prawidłowości doręczenia jednej ze stron jest nieweryfikowalna z punktu widzenia innych stron – np. inwestora – które na podstawie otrzymanego egzemplarza decyzji mogą podjąć czynności, do których uprawnia je norma prawa materialnego, którego konkretyzacja dokonała się w drodze doręczonej decyzji administracyjnej. Pewność prawa i ochrona zaufania do organu zaburzona jest wtedy, gdy na skutek wadliwości doręczenia strona miałaby zyskać prawo do zaskarżenia decyzji po ponownym jej doręczeniu, co może nastąpić przecież w znacznym czasie po prawidłowym doręczeniu decyzji pozostałym stronom.
Także pozostałe strony mogą mieć pewność, że w razie braku zaskarżenia decyzji przez inne strony, decyzja ta uzyska walor nie tylko ostateczności, a prawomocności zgodnie z art. 16 § 3 k.p.a. Pewności tej brakuje w razie uznania, że przesłanie choćby jednemu uczestnikowi postępowania decyzji w kopii prowadziłoby do braku rozpoczęcia terminu do wniesienia skargi i tym samym do nieuzyskania waloru prawomocności przez doręczoną decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywołanie przez decyzję skutków prawnych przesądza o dopuszczalności skargi. Wadliwość doręczenia decyzji powinna być oceniana w kontekście zarzutu naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 2174/17, LEX nr 2522147). Należy przy tym mieć na uwadze, iż wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na gruncie rozpatrywanej sprawy skarżący, po ponownym doręczeniu im 21 maja 2019 r. zaskarżonej decyzji, mieli możliwość odniesienia się do pełnej treści decyzji i ustosunkowania się do niej, podnosząc dodatkowe zarzuty w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim.
Tym samym w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz.
23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zatem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów tego postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. Skarżąca może domagać się zwrotu tych kosztów przez Sąd I instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.