Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2277/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r., znak: OA.7723.13.1.2020, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", oddalił skargę J. Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w N. w sprawie dotyczącej niepodejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych celem wykonania przez zobowiązanego – K. K. – rozbiórki obiektu budowlanego (wiaty) nakazanej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 28 sierpnia 1997 r., znak: NB-l-7355/22/97.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca.
Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji wskazał, że w sprawie ww. nakazu rozbiórki toczyło się postępowanie nieważnościowe, w którym GINB wydał w dniu 9 czerwca 2010 r. decyzję znak: DON/ORZ/7200/587/10 o odmowie stwierdzenia nieważności w części dotyczącej ww. nakazu rozbiórki. Ponadto w sprawie nakazu rozbiórki prowadzone było postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego nr 1/2012. Wyłoniono również wykonawcę do wykonania zastępczego, który wycenił prace rozbiórkowe na kwotę 8500 złotych, a także zgromadzono pełną kwotę wierzytelności, lecz wykonawca zaprzestał prowadzenia działalności.
W 2019 r. zmienił się właściciel (stał się nim syn zobowiązanego – P. K.) nieruchomości (tj. działki nr [...]), na której zlokalizowana jest wiata przeznaczona do rozbiórki. Podczas kontroli w dniu 8 stycznia 2020 r. PINB ustalił, że nakaz rozbiórki nie został wykonany. Pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w N. o przesłanie wypisu z rejestru gruntów dla ww. działki i działek sąsiednich oraz kopii mapy ewidencyjnej i zasadniczej dla tego terenu. Następnie w dniu 31 stycznia 2020 r. wystosował do Urzędu Gminy i Miasta w N. wniosek o udostępnienie danych jednostkowych nowego właściciela nieruchomości.
Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie było kontynuowane przez PINB w stosunku do nowego właściciela tytułem wykonawczym z dnia 7 lutego 2020 r., nr 1/2020.
Pismami z dnia 21 lutego 2020 r., organ egzekucyjny zwrócił się z prośbą do trzech firm o przedstawienie oferty cenowej na wykonanie rozbiórki, w drodze wykonania zastępczego. Ponadto organ prowadzący postępowanie egzekucyjne pismami z dnia 30 czerwca 2020 r. wystąpił do powyższych przedsiębiorstw z zapytaniem czy podejmą się rozbiórki omawianej wiaty za kwotę 8500 złotych. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby firmy udzieliły odpowiedzi, a tym samym, aby którakolwiek z nich wyraziła zgodę na wykonanie w trybie zastępczym przedmiotowej rozbiórki. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w ocenie GINB, nie można stwierdzić, aby PINB był bezczynny w rozumieniu art. 6 § 1 i 1a u.p.e.a.
Jednocześnie GINB stwierdził, że decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki, została wydana w dniu 23 października 1997 r. Nakaz rozbiórki przez tak długi okres czasu nie został jednak wykonany. Jednakże z akt sprawy wynika, że od daty przekazania nieruchomości nowemu właścicielowi postępowanie egzekucyjne jest konsekwentnie kontynuowane. Stąd też, w ocenie GINB, nie zostały spełnione przesłanki bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności do zastosowania środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; art. 6 § 1a u.p.e.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2277/20, uwzględniając skargę, wskazał, że na wierzycielu ciąży nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązku (środków egzekucyjnych). Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności służy skarga. Sąd wyjaśnił, że stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wiąże się z niezakończeniem tego postępowania w określonym terminie, lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności. Jednak stan bezczynności wyczerpuje również sytuacja, w której wierzyciel podejmuje działania, ale są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też są obiektywnie nieskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., VII SA/Wa 1042/17).
Dokonując oceny zasadności skargi złożonej na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. organ powinien mieć na uwadze moment skierowania do dłużnika upomnienia, rodzaj egzekwowanego świadczenia, czas trwania postępowania egzekucyjnego, odległości czasowe między poszczególnymi podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi, skuteczność i celowość podejmowanych czynności egzekucyjnych. Dokonując w tym zakresie ustaleń organ powinien kierować się zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna opierać się na wyrażonej w art. 80 K.p.a. zasadzie swobody oceny dowodów.
Sąd wskazał, że organ wystosował do zobowiązanego upomnienie w dniu 26 stycznia 1998 r., a następnie wystawił tytuł wykonawczy nr NB-I-7355/6/98 w dniu 18 sierpnia 1998 r.
W dniu 18 sierpnia 1998 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Od tej chwili organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego oczekiwanie na przymusowe ściągnięcie nałożonej grzywny w celu przymuszenia przez Urząd Skarbowy w S..
Nie jest także czynnością egzekucyjną oczekiwanie na dobrowolne wykonanie rozbiórki po kontroli przeprowadzonej dopiero w dniu 30 sierpnia 2002 r.
Bezpodstawnie także organ pozostawał w bezczynności w oczekiwaniu na zakończenie postępowania, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 12 lutego 1998 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 23 grudnia 1997 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. K. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków gospodarczego i składowego, położonych przy ul. [...] w N. – zakończone decyzją GINB z dnia 11 maja 2004 r.
Nieuzasadnionym był także brak podejmowania czynności egzekucyjnych w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 23 października 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 28 sierpnia 1997 r., nakazującej przedmiotową rozbiórkę.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ nie podejmował czynności egzekucyjnych w okresie od 18 sierpnia 1998 r. do 15 października 2009 r. (11 lat), jednocześnie nie zawiesił, w oparciu o art. 56 § 1 u.p.e.a., postępowania egzekucyjnego. Poza tym żadne z toczących się postępowań nadzorczych nie stanowiło podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a tym bardziej nie uzasadniało całkowitej bierności organu w dążeniu do wyegzekwowania ww. nakazu rozbiórki.
Dopiero w okresie od 15 października 2009 r. do 1 lutego 2012 r. organ wystosował zapytanie o wykonanie rozbiórki w drodze wykonania zastępczego do 32 firm. W dniu 19 marca 2012 r. (prawie 14 lat po wystawieniu tytułu wykonawczego) organ wezwał postanowieniem zobowiązanego do uiszczenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w kwocie 8.500 zł, która została wyegzekwowana dopiero po ponad 6 latach.
W dniu 8 stycznia 2020 r. organ powziął wiadomość, że nowym właścicielem nieruchomości został P. K.. Organ egzekucyjny zareagował dopiero po miesiącu, bowiem nowy tytuł wykonawczy Nr 1/2020 na nowego właściciela wystawił w dniu 7 lutego 2020 r. Jednocześnie przez okres 19 kolejnych miesięcy – w okresie od 28 listopada 2018 r. do 30 czerwca 2020 r. organ przesłał kolejne zapytania o wykonanie zastępcze orzeczonej rozbiórki do 13 firm.
Zdaniem Sądu, za sytuację kuriozalną należy uznać fakt, że organ egzekucyjny przez ponad 23 lata nie zdołał doprowadzić do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej.
Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych (por. wyrok WSA Warszawa z 22 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 146/06).
W ocenie Sądu, skarżąca słusznie zarzuca organowi egzekucyjnemu – wierzycielowi obowiązku niepieniężnego, bezczynność w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach GINB oraz WINB, oddalając skargę na bezczynność PINB, dopuścili się istotnego naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 6 § 1, § 1a oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. i art. 15 § 1 u.p.e.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, § 1a, art. 26 § 4 i art. 15 § 1 u.p.e.a. przez błędne uznanie, że organy administracji architektonicznej niewłaściwie przyjęły, że PINB nie pozostawał w bezczynności w związku z niepodejmowaniem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych celem wykonania przez zobowiązanego – K. K. – rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy GINB oraz WINB właściwie przeprowadzili postępowanie ze skargi na bezczynność nie dopatrując się naruszeń prawa w działaniach bądź zaniechaniach PINB;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, § 1a oraz art. 54a u.p.e.a. polegającym na przyjęciu błędnych założeń oceny bezczynności PINB, a tym samym postanowienia GINB, które to założenia prowadzą do zatarcia różnicy między skargą na bezczynność wierzyciela, a skargą na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oraz pomijają cel skargi na bezczynność wierzyciela, jakim jest jedynie doprowadzenie do podjęcia przez wierzyciela stosownych czynności, pomimo jednoznacznego określenia przez profesjonalnego pełnomocnika, że przedmiotem skargi jest bezczynność wierzyciela, a nie przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Pomimo, że co do zasady prawnie należy odróżnić pojęcia "bezczynności" i przewlekłości" w postępowaniu egzekucyjnym (patrz odpowiednio art. 6 § 1a i art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a. w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania w sprawie bezczynności wierzyciela; w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego i złożenia skargi na bezczynność wierzyciela nie obowiązywał jeszcze art. 54a u.p.e.a.), jednak w okolicznościach niniejszej sprawy takie rozróżnienie pojęć nie ma znaczenia dla końcowej oceny, że wierzyciel pozostawał w bezczynności.
Z bezczynnością wierzyciela mamy do czynienia, w sytuacji gdy nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel (będący w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym), będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosowanych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., II OSK 582/16).
W tych warunkach prawnie nie stanowiło wady posłużenie się przez Sąd I instancji pojęciami odnoszącymi się także do przewlekłości postępowania dla oceny stwierdzenia bezczynności wierzyciela. Poza tym Sąd I instancji wyraźnie wskazał na okresy, w których organ administracyjny jako wierzyciel nie podejmował żadnych działań celem egzekucji nakazu rozbiórki. Ponadto skoro nakaz rozbiórki pomimo wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie był wykonywany przez okres ponad 20 lat, to trudno uznać aby podejmowane przez organ egzekucyjny działania miały na celu rzeczywiste zastosowanie takiego środka egzekucyjnego, który doprowadziłby do wykonania nakazu rozbiórki. Tego rodzaju rażąca przewlekłość postępowania może więc być równoznaczna z bezczynnością. W niniejszej sprawie nawet procedowanie w kierunku wykonania zastępczego nie dość, że dopiero po 6 latach doprowadziło do wyegzekwowania zaliczki na poczet wykonania zastępczego; jednak końcowo nie doprowadziło do wyłonienia podmiotu, który miałby podjąć się wykonania rozbiórki wiaty.
Przy ocenie bezczynności organu egzekucyjnego nie ma więc znaczenia czy organ podejmował działania, ale także czy tego rodzaju działania były stosowne celem zastosowania środka egzekucyjnego. Jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, organ powinien mieć na uwadze nie tylko moment skierowania do dłużnika upomnienia, rodzaj egzekwowanego świadczenia, czas trwania postępowania egzekucyjnego, odległości czasowe między poszczególnymi podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi, skuteczność i celowość podejmowanych czynności egzekucyjnych. W takim zaś zakresie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez prawie ćwierć wieku i brak skutku w postaci wykonania nakazu rozbiórki musiało skutkować uznaniem, że, wbrew ocenie organów nadzorczych, PINB jako wierzyciel pozostawał w bezczynności. A zatem wskazywana także przez Sąd I instancji w kontekście pojęcia bezczynności "pozorność" czynności nie stanowi takiej wady, która w okolicznościach niniejszej sprawy wymagałaby uznania zaskarżonego wyroku jako wadliwego i w konsekwencji – jego uchylenia.
Poza tym jeżeli GINB miał wątpliwości co do intencji wnioskodawcy – skarżącej, czy jej skarga dotyczy bezczynności, czy przewlekłości to powinien ewentualnie tą okoliczność wyjaśnić, a nie argumentować w skardze kasacyjnej tym jak dane zagadnienie doprecyzował profesjonalny pełnomocnik, tym bardziej, że określona semantyka użytych pojęć nie ma końcowo znaczenia dla oceny, zgodnie z którą Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że PINB był w bezczynności. Oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Powoływanie się przez GINB na uchwałę NSA o sygn. akt II OPS 5/19 tej ocenie nie przeczy, ponieważ uchwała ta w swoim wydźwięku nie jest jednoznaczna w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ, choć dotyczy bezczynności, jednak zapadła nie na tle art. 6 § 1a u.p.e.a., lecz – art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto okoliczności tej sprawy nie wyczerpują treści tej uchwały, zgodnie z którą "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Trudno też oczekiwać aby w związku z treścią tej uchwały, w której akcentowano określony rezultat, tj. zapobieganie stricte bezczynności, należało jednocześnie akceptować wniosek, że możliwym jest prowadzenie bez konsekwencji przez okres prawie ćwierćwiecza postępowania egzekucyjnego celem wykonania nakazu rozbiórki. Interpretacja treści ww. uchwały nie może więc prowadzić do wniosku, że możliwym jest tak długie prowadzenie egzekucji nakazu rozbiórki. Jeżeli nie przeprowadzono skutecznej egzekucji przez tak długi czas, tym samym działania organu należało ocenić też jako pozorne, a przy tej ocenie Sąd I instancji (także w kontekście wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 6 § 1, art. 26 § 4 i art. 15 § 1 u.p.e.a.) niewadliwie wziął pod uwagę czas prowadzenia postępowania, dotychczasowe środki egzekucyjne zastosowane przez organ i ich skuteczność (a w zasadzie brak ich skuteczności) oraz to, że w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym niewykonana od 1997 r. ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki.
Z powyższego wywodu wynika, że nie znajduje aprobaty stanowisko GINB jakoby Sąd I instancji błędnie uznał aby organy administracji niewłaściwie przyjęły, że PINB nie pozostawał w bezczynności. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, § 1a, art. 26 § 4 i art. 15 § 1 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto dla podważenia legalności zaskarżonego wyroku nie ma znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy wskazywana w skardze kasacyjnej różnica pomiędzy "bezczynnością" i "przewlekłością", o czym już wyżej była mowa. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, § 1a oraz art. 54a u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.