Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1200/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/15 oddalił skargę B. C. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 lipca 2015 r., znak: [..] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 15 czerwca 2015 r. znak: [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Decyzją z dnia 8 października 2014 r. Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej ustalił, na wniosek A. W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] i [..] położonych przy ul. L. w Dąbrowie Tarnowskiej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i I. C., wskazując na uchybienia zarówno w zakresie naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jak i przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt: [..]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania.

Następnie decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] i [..] położonych przy ul. L. w Dąbrowie Tarnowskiej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i I. C., zarzucając naruszenie:

1. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że aż cztery budynki wymienione przez organ l instancji, a mianowicie: motel, sklep z dywanami, wykładzinami podłogowymi i chodnikami, stacja paliw, a także rozdzielnia gazu wraz z budynkiem zaplecza technicznego oraz rozdzielnia elektroenergetyczna wraz z budynkiem zaplecza technicznego występują przy ul L., podczas gdy w rzeczywistości żaden z wymienionych budynków nie jest położony przy ul. L., ani też nie jest dostępny z tejże ulicy. Motel, sklep z dywanami, wykładzinami podłogowymi, chodnikami i wycieraczkami, jak i stacja paliw są położone przy ul. T. N. i dostęp do nich jest zapewniony z tej ulicy, natomiast rozdzielnia gazu wraz z budynkiem zaplecza technicznego oraz rozdzielnia elektroenergetyczna wraz z niewielkim budynkiem zaplecza technicznego jest dostępna od ul. G.;
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z całkowitym pominięciem warunku określonego w treści tego przepisu i wydanie decyzji bez uwzględnienia sposobu zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, jakim jest warsztat samochodowy połączony z myjnią ręczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, będzie stanowiła kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, pomimo braku dokonania w tym zakresie prawidłowych ustaleń;
3. - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że projektowane uzbrojenie terenu, jakim jest nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;
4. - § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu granic analizowanego obszaru w odległości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wskazało, iż obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta wynika, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, na podstawie którego dokonał analizy zabudowy i jej parametrów. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że obszar analizowany od strony północnej jest zbyt duży i nie ma uzasadnienia, organ odwoławczy wskazał, że do analizy przyjęto wszystkie budynki z kwartału objętego analizą wraz z przyległą do niej zabudową w obrębie ulic: Z., N. i G. ponieważ tworzą one spójny układ urbanistyczny. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Obszar analizowany od strony północnej został wydłużony, jednak zdaniem Kolegium nie jest to uchybienie, tym bardziej, że nie można tu mówić o poszukiwaniu dobrego sąsiedztwa "na siłę", skoro w kwartale ulic G., L., N. i Z. występuje zabudowa usługowa, handlowa, przemysłowa i gospodarcza, to rozszerzenie obszaru analizowanego pozwoli na lepsze dostosowanie nowej zabudowy do tej, która występuje w tym obszarze.

Z uwagi na zarzuty stron, organ odwoławczy zajął się kwestią tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, gospodarcza, garażowa oraz budynki usługowe, magazynowe, zabudowa przemysłowo - wytwórcza. Budynki o funkcji usługowej, przemysłowo - wytwórczej, magazynowej znajdują się wzdłuż ul. T. N. oraz na skrzyżowaniu ul. T. N. z ul. L..

W efekcie, w ocenie Kolegium, w obszarze analizowanym znajduje się motel, sklep z dywanami, stacja paliw, rozdzielnia gazu z budynkiem zaplecza technicznego, budynek usługowy (była hurtowania warzyw i owoców), rozdzielna elektroenergetyczna z budynkiem zaplecza technicznego, stolarnia, budynek firmy transportowo - handlowej, budynek handlowy - sklep M..

W ocenie Kolegium należało zgodzić się z odwołującymi, że praktycznie zabudowa usługowa i przemysłowa lokowana jest przy ul. T. N.. Jednak na skrzyżowaniu ul. T. N. i ul. L. znajdują się działki (przylegające do ul. L.), na których realizowana jest zabudowa o funkcji przemysłowej i usługowej. Są to działki nr [..] i [..]. Nawet, jeżeli dostęp faktyczny do tych działek następuje z ul. T. N., to nie przekreśla to faktu, że przylegają one do ul. L., znajdują się bowiem na skrzyżowaniu tych ulic. Zdaniem organu, trudno w takiej sytuacji pominąć tę okoliczność i twierdzić, że w niniejszej sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa, przemysłowa oraz wytwórcza.

Organ II instancji podniósł, iż wniosek inwestora zawiera żądanie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego (warsztat samochodowy). Dla każdego z tych obiektów organ I instancji odrębnie ustalił warunki zabudowy, z tym jednak, że parametry zabudowy są dla obu tych budynków takie same. W analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni dla zabudowy wynosi ok. 22,1 % i taki też wskaźnik zabudowy (uwzględniając łącznie dwa budynki) ustalony został w decyzji. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to parametr ten został ustalony na min. 57,8 % tj. na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,6 m i taka też średnia szerokość elewacji frontowej wyznaczona została dla nowej zabudowy z tolerancją do 20 %.

W analizie wskazano, iż w sprawie nie można ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż wysokość ta tworzy uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,6 m i taka też wysokość elewacji frontowej ustalona została dla objętej wnioskiem A W zabudowy. W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym występują różne rodzaje dachów. W oparciu o ustalenia analizy uznano, że kąt nachylenia głównych połaci dachowych wynosić ma od 26 do 32°, wysokość dachu w kalenicy 6,2 m (od poziomu terenu). Dach ma być jedno, dwu lub wielospadowy, przebieg kalenicy prostopadle do ul. L..

Według oceny Kolegium, ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, albowiem ustalone zostały godnie przepisami rozporządzenia tj. w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również zostały spełnione. Dojazd do działki objętej inwestycją następował do drogi publicznej ul. L. poprzez ustanowioną służebność (w aktach sprawy znajduje się odpis z Księgi wieczystej Nr TR1 [..]) na działkach nr [..]. Po wtóre, inwestor posiada uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [..] i [..] nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

W odwołaniu strony stwierdziły, że projektowane uzbrojenie terenu jakim jest nieutwardzona służebność drogowa nie jest wystarczająca dla zmierzenia budowlanego. Z argumentem tym Kolegium się nie zgodziło wskazując, że dojazd do działek objętych wnioskiem będzie następował z drogi gminnej poprzez służebność drogową. Nie jest to przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy. Planowana inwestycja nie wymaga bowiem szczególnej rozbudowy drogi i tego aby szlak drogowy skomunikowany z drogą gminną spełniał parametry dróg publicznych. Skoro, zatem istnieje fizyczna i prawna możliwość dojazdu do terenu objętego wnioskiem, to brak jest podstaw do uznania, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. C. i I. C., zaskarżonej decyzji zarzucając:

I./ naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu II instancji, a także na niedokonaniu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie nieustaleniu wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, geometrii ich dachów oraz szerokości elewacji frontowej, a także nieustalenie czy nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;

II./ naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ wynik sprawy, a mianowicie:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, iż przez pojęcie działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej należy rozumieć działkę, która do tej drogi tylko przylega (leży nieopodal), a nie działkę do której dostęp (dojazd) zapewniony z tejże drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej to działka do której dostęp (dojazd) zapewniony jest z tejże drogi;
2. - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że projektowane i istniejące uzbrojenie terenu, jakim jest nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i w konsekwencji uznanie, że warunek, o którym mowa w ww. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy został spełniony, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy jednoznacznie wskazują, że nieutwardzona służebność gruntowa, znajdująca się w złym stanie nie będzie wystarczająca dla planowanego przedsięwzięcia;
3. - § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu granic analizowanego obszaru w odległości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw;
4. - § 5, 6 oraz 7 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowych oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy pomimo, braku konkretnych danych, na podstawie których obliczony został, zarówno średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oraz średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015, poz. 199.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd wskazał, iż powinnością organu administracji jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym wydana decyzja musi określać: 1) rodzaj inwestycji;

1. 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
2. 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Zdaniem Sądu, ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w kontrolowanej decyzji były prawidłowe. W ocenie Sądu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na przeprowadzenie prawidłowego postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził też w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawo materialne także zostało w sprawie zastosowane prawidłowo. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sposób prawidłowy i zgodnie z prawem wykazano i udowodniono, że opisana na wstępie planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wykazano również, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestycja posiada bowiem dojazd zjazdem z drogi gminnej ul. L. poprzez ustanowioną służebność gruntową. Jak wynika z akt sprawy, dojazd do działki objętej inwestycją następuje do drogi publicznej tj. ul. L. poprzez ustanowioną służebność (w aktach sprawy znajduje się odpis z Księgi wieczystej Nr [..]) na działkach nr [..]. Inwestor posiada także uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej. Organy właściwe w sprawie wykazały również, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, teren nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Sąd wskazał, że zastrzeżeń nie budzi kwestionowany przez skarżących sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzona na nim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez uprawnionego architekta wynika, iż organ na jej podstawie prawidłowo zaakceptował i wyznaczył obszar analizowany, na podstawie którego dokonał analizy zabudowy i jej parametrów. W analizie organ wskazał, że do analizy przyjęto wszystkie budynki z kwartału objętego analizą wraz z przyległą do niej zabudową w obrębie ulic: Z., N. i G. ponieważ tworzą one spójny układ urbanistyczny. Zdaniem Sądu wyznaczenie granic obszaru analizy urbanistyczno -architektonicznej w myśl obowiązującego prawa nie następuje w sposób mechaniczny i zawsze taki sam, lecz może być zdeterminowany, uzasadnionymi okolicznościami danej sprawy.

Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 222/14, stwierdzające, że "(...) w kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie tego obszaru nastąpiło z naruszeniem przepisów. To bowiem od konkretnej sprawy zależy, jak wielki teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej celem dokonania analizy. Dlatego w zasadzie bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest to jaką organ przyjął szerokość działki budowlanej celem wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia szerokość taka może służyć wyznaczeniu tylko minimalnych granic obszaru analizowanego. Takie minimalne wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie jest równoznaczne z ustaleniem granic takiego obszaru, ponieważ organ planistyczny, kierując się celami planowania - w głównej mierze ładem przestrzennym, powinien uwzględnić całe otoczenie działki budowlanej, które to otoczenie tworzy, ale jako całość ustawowy porządek przestrzenny.

To w głównej mierze z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie wynikało, czy organ wyznaczył prawidłowo granice obszaru analizowanego. W tym zakresie organ administracji w sposób uprawniony wskazał, że dodatkowo w obszarze znalazły się działki, które tworzą "całości urbanistyczne"".

W ocenie Sądu prawidłowe wyznaczeniem obszaru analizowanego jest istotne, gdyż możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt SA/Bd 1015/14).

Sąd zaaprobował ocenę organów, iż celem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W kontrolowanej sprawie obszar analizowany od strony północnej został wydłużony, jednak zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie jest to uchybienie, ani sprzeczność z obowiązującym prawem. Kwestionowane przez stronę skarżącą wydłużenie granicy obszaru analizowanego w stronę północną wynika stąd, że zamierzona inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej usytuowanej w tym właśnie kierunku, patrząc od strony terenu inwestycji, biegnący przez względnie długą służebność gruntową. Sama długość tego dostępu do drogi publicznej jest dopuszczalna, gdyż nie prowadzi do ustalenia zabudowy, w tym mieszkaniowej, wkraczającej punktowo w miejscowy ład przestrzenny.

W sąsiedztwie miejsca inwestycji znajdują się budynki mieszkalne korzystające z tego samego lub innego dostępu do drogi publicznej. Jest oczywiste zatem, że wskutek tej właśnie okoliczności "względnie długiego dostępu do drogi publicznej", granice obszaru analizowanego musiały zostać "rozciągnięte w stronę północną" w celu wskazania co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Sąd stwierdził, że jak jest napisane i uzasadnione w analizie urbanistyczno-architektonicznej, której ustalenia i tezy podzielił, trafnie organ I instancji wskazał, że "Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej prowadzonej przez Starostę Dąbrowskiego - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania teren w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stanowiącej załącznik (mapowy) graficzny nr 1 pomocniczo pomniejszonej ze skali 1:1000 do skali 1:2000 do niniejszej analizy. Załącznik (mapowy) graficzny nr 2 wykonano na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, na której pokazano granice obszaru przeznaczonego pod inwestycję oraz najbliższe uzbrojenie techniczne terenu.

Działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest w mieście Dąbrowa Tarnowska w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi i garażowymi, usługowej, przemysłu nieuciążliwego (bazy, składy, magazyny, hurtownie) oraz terenu usług innych (rozdzielnia gazu oraz rozdzielnia elektroenergetyczna). Jest to teren obrębu Ruda. Teren inwestycji znajduje się w centrum analizowanego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice tego obszaru wynosi 3 x 43,0 m - front działek objętych wnioskiem, wynoszącym odpowiednio 129,0 metrów, od strony południowej wschodniej i zachodniej. Od strony północnej obszaru zainwestowania (ABCD) powiększono obszar analizy urbanistyczno - architektonicznej do odległości 368,0 metrów. Do analizy przyjęto wszystkie budynki z kwartału objętego analizą wraz z przyległą do niej zabudową w obrębie ulic: Z., N. i G. ponieważ tworzą one spójny układ urbanistyczny.

Zlokalizowana w tym obszarze zabudowa, pozwala na wykazanie spójności projektowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, a zlokalizowana w jego obrębie zabudowa, umożliwia określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 61 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Zdaniem Sądu, w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, handlowa, przemysłowa i gospodarcza, z którą koresponduje z usługową funkcją realizowaną przez planowane przedsięwzięcie w postaci budynku usługowego - warsztatu samochodowego. Obszar analizowany nie był zatem wyznaczany pod kątem "poszukiwania" przez organy funkcji działalności usługowej w celu zapewnienia ustalenia warunków zabudowy zgodnie z oczekiwaniami inwestora, lecz jego kształt jest zdeterminowany miejscem posadowienia planowanej inwestycji, długością dostępu miejsca inwestycji do drogi publicznej i dającym się wyodrębnić przestrzennie w postaci kwartału - ładem przestrzennym istniejącym w terenie.

Sąd przychylił się do stanowiska zawartego w wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1936/13, podnoszącego że "1. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

1. 2. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
2. 3. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
3. 4. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy".

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że organy nie mogły wręcz pominąć funkcji usługowych realizowanych przez zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym. Zarazem, mając na uwadze związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, po ustaleniu istnienia funkcji usługowej w obszarze analizowanym, organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Sąd podzielił także stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1814/14, w myśl którego "1. Co do zabudowy usługowej brak jest jakiegokolwiek rozróżnienia, co oznacza, że budynki związane z wszelakimi rodzajami usług mieszczą się w tej kategorii.

Tym samym mniejszego znaczenia nabiera czy w budynku po zmianie sposobu użytkowania będą mieściły się usługi hotelarskie czy biurowe. Obydwie te rodzaje działalności należy traktować jako usługi i poszukiwać kontynuacji tej funkcji bez rozróżnienia na hotel czy biuro.

2. Jeśli w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) będzie dopuszczalna co do zasady funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju.

3. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm p.b.

i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Tym samym np. ewentualne negatywne oddziaływanie na konstrukcje budynku wskutek np. pogłębiania ziemi do wykonania kondygnacji podziemnych będzie badane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę".

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Sąd stwierdził, iż zasada dobrego sąsiedztwa, która zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie została naruszona. Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza wiernego kopiowana istniejącej zabudowy. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/08).

Sąd wyjaśnił, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, gospodarcza, garażowa oraz budynki usługowe, magazynowe, zabudowa przemysłowo-wytwórcza. Budynki o funkcji usługowej, przemysłowo - wytwórczej oraz magazynowej znajdują się wzdłuż ulicy T. N. oraz na skrzyżowaniu ul. T. N. z ulicą L.. W efekcie w obszarze analizowanym znajduje się motel, sklep z dywanami, stacja paliw, rozdzielnia gazu z budynkiem zaplecza technicznego, budynek usługowy (była hurtowania warzyw i owoców), rozdzielna elektroenergetyczna z budynkiem zaplecza technicznego, stolarnia, budynek firmy transportowo - handlowej, budynek handlowy - sklep M.. Strony skarżące podnoszą, że stwierdziły, że właściwie żaden z budynków wskazanych w analizie nie jest położony przy ul. L., ani nie jest dostępny z tej ulicy. Powyższa zabudowa zlokalizowana jest bowiem głównie przy ul. T. N., zaś rozdzielnia gazu jest dostępna z ul. G..

W przekonaniu Sądu argumenty wywiedzione przez skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zgodził się ze skarżącymi, że praktycznie zabudowa usługowa i przemysłowa lokowana jest przy ul. T. N.. Jednak zwrócił uwagę na to, że na skrzyżowaniu ul. T.N. i ul. L. znajdują się działki przylegające do ul. L., na których realizowana jest zabudowa o funkcji przemysłowej i usługowej. Są to działka nr [..] i działka nr [..]. Nawet jeżeli dostęp faktyczny do tych działek następuje z ul. T.N., nie przekreśla to faktu, że przylegają one do ul. L., znajdują się bowiem na skrzyżowaniu tych ulic. Trudno w takiej sytuacji pominąć tę okoliczność i twierdzić, że w sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd zgodził się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Zdaniem Sądu słusznie wskazał organ, że "w dobie powszechnej motoryzacji, usługa o którą wnosi wnioskodawca jest bardzo potrzebna i już dziś kwalifikowana jako usługa podstawowa, lokalizowana bardzo często przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jako przydomowe warsztaty naprawcze".

W ocenie Sądu, planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, przy czym nawet jeżeli się zauważa, że zabudowa usługowa i przemysłowa lokowana jest przy ul. T.N., to jednak na skrzyżowaniu ul. T.N. i ul. L. znajdują się działki, na których zrealizowana jest zabudowa o funkcji przemysłowej i usługowej. Przylegają one do ul. L., znajdują się na skrzyżowaniu tych dróg publicznych/ulic. Sąd wyjaśnił, że pojęcie działki dostępnej z tej samej drogi publicznej/sąsiedniej jest ujmowane w znaczeniu urbanistycznym. Ustawowe pojęcie "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej" oznacza także w kontrolowanym przypadku działki przylegające do drogi publicznej, do której ma dostęp planowana inwestycja, jeżeli wjazd do tych działek przylegających odbywa się przez drogę publiczną "krzyżująca się" z drogą publiczną, do której posiada dostęp planowana inwestycja.

Kolejnym argumentem przemawiającym za przyjętym stanowiskiem jest okoliczność, że budynki usługowe znajdują się na terenie objętym analizą urbanistyczno -architektoniczną, a kształt tego obszaru i jego zgodność z prawem, zostały już powyżej wyjaśnione. Ten kierunek wykładni norm prawa zagospodarowania przestrzennego, odchodzący od wąskiego literalnego pojęcia budynku sąsiedniego, jest zgodny z prawem do zabudowy wiążącym się z wolnością budowlaną. Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 255/14, WSA w Poznaniu sformułował prawidłową, ocenę prawna, że "zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Stanowisko to jest zbieżne z ocenami zawartymi w wyroku NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13, w myśl którego "(...) przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość".

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji usługowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa, przemysłowa oraz wytwórcza. Zamierzone przez wnioskodawcę usługi stanowią kontynuację pojęcia usług, które jako takie występują w analizowanym obszarze. Co więcej, na marginesie sprawy można skonstatować, że wobec istniejącej w obszarze analizowanym funkcji przemysłowej i wytwórczej, funkcja usługowa stanowi posiadającą z zasady mniejszą uciążliwość dla otaczającego ją sąsiedztwa.

Odnosząc się do rozważań skarżących, że usługi warsztatu będą adresowane do dwóch grup klientów, przy czym skorzystanie z myjni przez jednego klienta zajmuje maksymalnie do 30 minut, co z kolei oznacza, że z usług tego warsztatu może korzystać bardzo wiele osób, a zwiększone natężenie ruchu spowoduje znaczne trudnościami dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, Sąd wskazał, że dotyczą one ich interesów faktycznych a nie prawnych.

Sąd zauważył, że sami skarżący w odwołaniu do organu II instancji nie kwestionują, że w ustalonym przez organ obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej znajdują się obiekty budowlane realizujące funkcje usługowe, lecz ich zdaniem - z uwagi na źle ustalone granice obszaru analizy urbanistyczno -architektonicznej - obiekty te nie powinny być brane pod uwagę. Mając na uwadze argumenty skarżących, Sąd stwierdził, że skoro - co Sąd skontrolował i wypowiedział powyżej, granice obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej zostały ustalone prawidłowo - to powyższa argumentacja jest dla wyniku sprawy bezprzedmiotowa i wynika z niej jedynie bezsprzecznie, że usługi w zabudowie, w analizowanym obszarze występują, co posiada istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, że sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.). Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdują się wyliczenia na podstawie których dokonano ustaleń dla potrzeb wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, co pozwala na weryfikację ich kompletności i prawidłowości (k. 41 i 42 akt administracyjnych organu I instancji- teczka II). W odniesieniu do zarzutu, że dane w zakresie charakterystyki projektowanej zabudowy przedstawione we wniosku inwestora A. W. przedstawiają się inaczej od tych wynikających z analizy urbanistycznej i wdecyzji o warunkach zabudowy, gdzie tytułem przykładu wskazano, że wysokość budynku mieszkalnego została określona przez inwestora na poziomie 8,5 m, zaś wysokość budynku usługowego na poziomie 5,5 m, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wysokość dla objętej wnioskiem A. W. zabudowy (tak dla budynku mieszkalnego, jak i usługowego) określono na poziomie 3,6 m - Sąd wyjaśnił, że wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postepowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Gabaryty wskazywane przez wnioskodawcę nie są bezwzględnie wiążące dla organu, posiadają charakter kierunkowy. Sąd wskazał, że mając na uwadze względy ekonomii procesowej i racjonalność działania ustawodawcy, opowiada się za bardziej abstrakcyjnym wymiarem decyzji o warunkach zabudowy, niż ten wynikający z tez istniejących w doktrynie i orzecznictwie, że ustalenie warunków zabudowy ma następować wyłącznie w ścisłym nawiązaniu do gabarytów wskazanych przez wnioskodawcę. Kwestia gabarytów może znaleźć swoje uszczegółowienie i rozstrzygnięcie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" Zdaniem Sądu wymogi powyższe zostały spełnione, gdyż w analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni dla zabudowy wynosi ok. 22,1 % i taki też wskaźnik zabudowy (uwzględniając łącznie dwa budynki) ustalony został w decyzji. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to parametr ten został ustalony na min. 57,8 % tj. na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym.

Spełnione zostały także wymogi z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który określa szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, gdyż średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,6 m i taka też średnia szerokość elewacji frontowej wyznaczona została dla nowej zabudowy z tolerancją do 20 %. W analizie wskazano, iż w sprawie nie można ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż wysokość ta tworzy uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,6 m i taka też wysokość elewacji frontowej ustalona została dla objętej wnioskiem zabudowy.

Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym występują różne rodzaje dachów. W oparciu o ustalenia analizy uznano, że kąt nachylenia głównych połaci dachowych wynosić ma od 26 do 32°, wysokość dachu w kalenicy 6,2 m (od poziomu terenu). Dach ma być jedno, dwu lub wielospadowy, przebieg kalenicy prostopadle do ul. L..

Odnosząc się do argumentów skarżących, że projektowane uzbrojenie terenu, jakim jest nieutwardzona służebność drogowa nie jest wystarczająca dla zmierzenia budowlanego, sąd wskazał, że jak ustalono, dojazd do działek objętych wnioskiem będzie następował z drogi gminnej poprzez służebność drogową. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia Kolegium w tym zakresie, że planowana inwestycja nie wymaga szczególnej rozbudowy drogi i tego, aby szlak drogowy skomunikowany z drogą gminną spełniał parametry dróg publicznych. Sąd wskazał, że zgodnie z tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 76/13 "(...) standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p".

Podsumowując Sąd stwierdził, że w toku kontrolowanego postępowania organ II instancji nie naruszył przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 140 k.p.a. Ustalając istotne dla sprawy fakty, organ nie naruszył zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. C. i I. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I./ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji i nie uchylenie przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 lipca 1015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 15 czerwca 2015 r. w sytuacji, gdy decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na tym, że organy administracji:

a/ nie ustaliły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy i nie zebrały w dostatecznym stopniu materiału dowodowego w sprawie, przez co sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący, a mianowicie nie ustaliły one czy nieutwardzona służebność drogowa, która miałaby zapewnić dostęp do drogi publicznej jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jak i również nie ustaliły, czy istnieje możliwość przedłużenia ważności uzgodnień w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej, w sytuacji gdy zebrane w sprawie uzgodnienia były nieważne już w dacie wydawania przedmiotowych decyzji;

b/ nie ustaliły, czy w miejsce zmarłych stron niniejszego postępowania tj. zmarłej E. S. oraz zmarłych E. i J. Ł. weszli wszyscy spadkobiercy, w sytuacji gdy nie dość, że dokonanie takich ustaleń było niezbędne w celu umożliwienia wzięcia udziału w sprawie wszystkim podmiotom, których praw i obowiązków dotyczy niniejsze postępowanie, a ponadto w sytuacji, gdy już SKO w Tarnowie w decyzji z dnia 5 grudnia 2014 r. (mocą której uchylona została decyzja Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 8 października 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji) zwróciło uwagę na konieczność dokonania ustaleń w powyższym zakresie.

II./ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przez pojęcie działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej należy rozumieć działkę, która do tej drogi tylko przylega (leży nieopodal) i w konsekwencji uznanie, że w stanie faktycznym sprawy, warunek, o którym mowa w treści przedmiotowego przepisu został spełniony, tj. że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy zastosowanie prawidłowej wykładni powołanego przepisu, a zatem przyjęcie, że działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej to działka do której dostęp (dojazd) zapewniony jest z tejże drogi, nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie warunek o którym mowa w treści ww. przepisu został spełniony;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym i niczym nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony, tj. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, albowiem inwestor posiada uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej, zaś standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do ustalenia spełnienia ww. warunku, w sytuacji gdy uzgodnienia, o których mowa powyżej nie są wiążące, albowiem straciły ważność, zaś warunek wystarczającego uzbrojenia terenu musi być rozpatrywany szeroko i całościowo i obejmuje on również stan techniczny dotyczący uzbrojenia terenu, w tym również stan techniczny drogi;

3/ § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazany w treści ww. przepisu wymiar, jakim jest trzykrotna szerokości działki może być brany pod uwagę jedynie przy wyznaczeniu minimalnych granic obszaru analizowanego i że nie ma on żadnego wpływu na wyznaczanie maksymalnych granic tego obszaru, które w żaden sposób nie są ograniczone i w dalszej konsekwencji uznanie przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy prawidłowe było wyznaczenie maksymalnych granic obszaru analizowanego w odległości prawie 9-krotnie większej niż szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy brak było jakichkolwiek podstaw do wyznaczenia takich granic obszaru analizowanego.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących, kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że zarówno organy administracji, jak i Sąd uznały, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (przez które rozumieć należy drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody) jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego: warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr: [..] i [..] położonych przy ulicy L. w Dąbrowie Tarnowskiej, a co za tym idzie, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (którego niespełnienie wyłączałoby możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy) został spełniony. Przyjęto, że inwestor posiada wszelkie wymagane uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej.

Tymczasem - wbrew powyższym ustaleniom - znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienia są nieaktualne (utraciły ważność), a zatem nie mają one żadnego znaczenia i nie powinny być brane pod uwago przez Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodnego jednoznacznie wynika, że uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej straciły ważność w marcu 2015 r., zaś uzgodnienia w zakresie dostawy energii elektrycznej oraz warunków przyłączenie do sieci gazowej utraciły ważność w marcu 2014 r. Wyprowadzenie takiego wniosku, w sytuacji utraty ważności uzgodnień, możliwe byłoby dopiero w przypadku ustalenia, że w dalszym ciągu istnieje możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także dostawy gazu i energii elektrycznej, tj. możliwość przedłużenia ważności przedmiotowych uzgodnień. Skoro zaś ustaleń takich w sprawienie dokonano, to przyjęcie przez Sąd, że inwestor posiada wymagane uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej - jako sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, należy uznać za niedopuszczalne i przesądzające o wadliwości wydanego w sprawie wyroku.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że skoro w świetle art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "uzbrojenie terenu" należy również rozumieć drogi, zaś dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w tym droga - jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego - to kluczowym winno być zweryfikowanie, czy stan techniczny uzbrojenia terenu, a więc stan służebności drogowej jest wystarczający dla zamierzenia inwestycyjnego jakim jest planowane przedsięwzięcie.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że krąg spadkobierców zmarłych Emilii i Józefie Łakoma, ustalony został w oparciu o oświadczenie M. Ł. z dnia 19 grudnia 2014 r., z którego wynika, że jest on spadkobiercą ww. zamarłych, zaś krąg spadkobierców E. S. został ustalony w oparciu o oświadczenie M. S. z dnia 19 grudnia 2014 r., z którego wynika, że jest ona spadkobiercą ww. zmarłej. Z treści powyższych oświadczeń absolutnie nie wynika, czy spadkobiercy ci są jedynymi spadkobiercami zmarłych E. i J. Ł. oraz E. S.. Nie zostało ustalone, czy w miejsce zmarłych stron weszli wszyscy spadkobiercy, a to oznacza to strony postępowania w niniejszej sprawie nie zostały ustalone.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego, pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że Sąd dokonał wadliwej, rozszerzającej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem wbrew wywodom Sądu pojęcie działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej oznacza działkę, do której dostęp (dojazd) zapewniony jest bezpośrednio z tejże drogi. Przepis ten bowiem posługuje się wprost pojęciem działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Oznacza to, że określony w ww. przepisie warunek, jest spełniony jedynie wówczas, gdy istnieje chociażby jedna działka sąsiednia mająca dostęp, a więc dojazd do tej samej drogi publicznej, do której dostęp mają działki objęte wnioskiem i która to działka zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zdaniem pełnomocnika skarżących kasacyjnie w żaden sposób z treści przywołanego wyżej przepisu nie można wywnioskować, aby działkę dostępną z tej samą drogi stanowiła również działka leżąca nieopodal, przylegająca tylko do tej drogi. Bezspornym jest, że w stanie faktycznym sprawy w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr: [..] i [..], na których ma być realizowana omawiana inwestycja położonych przy ulicy L. w Dąbrowie Tarnowskiej - obr. Ruda, nie ma innych działek - mających dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp mają działki objęte wnioskiem, a zatem do drogi publicznej od ul. L. - których zabudowa mogłaby wskazywać, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, jakim jest warsztat samochodowy połączony z myjnią ręczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, będzie stanowił kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, to oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wobec nie spełnienia warunku określonego, w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy było niedopuszczalne.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że § 3 rozporządzenia wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, co istotne, granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie natomiast granice obszaru analizowanego od strony północnej przesunięto do odległości aż 368 m, a zatem prawie 9-krotnie większej niż front działki, zaś Sąd I instancji uznał, że wyznaczenie obszaru analizowanego w takiej właśnie wysokości było prawidłowe.

Takie natomiast działanie organu wbrew twierdzeniom Sądu, świadczy o poszukiwaniu na siłę zabudowy o charakterze usługowym i jako takie jest niedopuszczalne. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, (tak jak to miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy), czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że Sąd dopuścił się również naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez dowolne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że projektowane uzbrojenie terenu, jakim jest nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim dla budowy warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Z dyspozycji powołanego wyżej przepisu wynika, że warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy jest spełniony wówczas, gdy "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego". Definicję pojęcia uzbrojenie zawiera przepis art. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, iż przez uzbrojenie terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś oznacza, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest zatem stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu. Z powyższego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przez uzbrojenie terenu należy rozumieć również drogę, która nie dość, że musi być wystarczająca dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, to musi zapewniać konieczność utrzymania obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Usprawiedliwiony w części okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147) wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy - co w ocenie Sądu - nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji - odnośnie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że "(...) inwestor posiada także uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej". Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (data wpływu do organu Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej - 4 czerwca 2014 r.) dołączone zostały:

1. - warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia 9 marca 2012 r., wskazujące w pkt 8 "Warunki przyłączenia są ważne 3 lata od daty ich wystawienia (k. 19 akt adm.)";
2. - oświadczenie Tauron Dystrybucja z dnia 1 marca 2012 r. dotyczące zapewnienia dostaw energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia do budynku usługowego, wskazujące w pkt VI "Termin ważności niniejszych warunków 2 lata od dnia ich doręczenia" (k. 21 akt adm.);
3. - oświadczenie Tauron Dystrybucja z dnia 1 marca 2012 r. dotyczące zapewnienia dostaw energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia do budynku mieszkalnego, wskazujące w pkt VI "Termin ważności niniejszych warunków 2 lata od dnia ich doręczenia" (k. 24 akt adm.);
4. - oświadczenie Karpackiej Spółki Gazowej o warunkach przyłączenia do sieci gazowej budynku jednorodzinnego z dnia 28 marca 2012 r., wskazujące w pkt 24 "Warunki przyłączenia są ważne przez okres 24 miesięcy od dnia ich wydania, to jest do dnia 28 marca 2014 r.;

W toku prowadzonego postępowania, organ I instancji w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. zwrócił się Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie o wydanie opinii w zakresie możliwości dostawy gazu, w odpowiedzi w piśmie z dnia 11 czerwca 2014 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie wskazała, że istnieje techniczna możliwość pokrycia zapotrzebowania projektowanych obiektów w paliwo gazowe. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 5 grudnia 2014 r., organ I instancji w piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. zwrócił się Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie o wydanie opinii w zakresie możliwości dostawy gazu, w odpowiedzi w piśmie z dnia 8 lutego 2015 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie wskazała, że istnieje techniczna możliwość pokrycia zapotrzebowania projektowanych obiektów w paliwo gazowe.

W rozpoznawanej sprawie fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem, został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej, jednakże tylko w zakresie braku zapewnienia dostawy energii elektrycznej. W dacie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również na etapie postępowania przed organem

I instancji nie istniała aktualna dokumentacja potwierdzająca możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez nieustalenie przez organy administracji, czy w miejsce zmarłych stron niniejszego postępowania tj. zmarłej E. Sc. oraz zmarłych E. i Jó.a Ł. weszli wszyscy spadkobiercy, w celu umożliwienia wzięcia udziału w sprawie wszystkim podmiotom, których praw i obowiązków dotyczy postępowanie to wskazać należy, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 51/08, wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09).

Niezasadne są zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej odnośnie do niezachowania ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa. WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, że dla planowanej inwestycji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczono obszar analizowany, a także prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na argumentację strony skarżącej wskazaną w pkt 3, drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy zgodzić się z sądem wojewódzkim, który stwierdził przy tym, że powiększenie obszaru analizowanego uznać należało za uzasadnione, gdyż pozwalało na objęcie nim obszaru stanowiącego pewną całość pod względem urbanistycznym.

Ustalenie obszaru analizowanego we wskazanych w decyzji organu I instancji granicach nie jest sprzeczne z zasadami wyznaczenia tego obszaru. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia minimalny obszar objęty analizą winien wynosić trzykrotną szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 m wokół terenu inwestycji. Skoro istniejące uwarunkowania przestrzenne i zastany sposób zabudowy w kwartale obejmującym ulice: Z., N., G. i L. tworzą spójny układ urbanistyczny uzasadniało możliwość zwiększenia obszaru analizy, to brak jest podstaw do twierdzenia, że obszar analizowany został wyznaczony ponad miarę wynikającą z przepisów, tym bardziej, iż wskazane przepisy nie określają maksymalnych granic obszaru analizowanego. W tak wyznaczonym obszarze dokonano prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji.

Część tekstowa analizy jest spójna z częścią graficzną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego występowanie w otoczeniu terenu inwestycji zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjno-usługowej było wystarczające do uznania kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnośnie do zarzutu nie ustalenia przez organy administracji czy nieutwardzona służebność drogowa, która miałaby zapewnić dostęp do drogi publicznej jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną to wskazać należy, że trafnie do powyższej argumentacji odniósł się Sąd I instancji, powołując się m.in. na wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 76/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna oraz, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 lipca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że w istocie doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w opisanym powyżej zakresie. Uwzględnienie skargi powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie ponownie rozpozna sprawę, przy czym będzie związane oceną prawną przyjętą w niniejszym orzeczeniu oraz art. 136 § 2 k.p.a. i przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, wobec uznania za nieusprawiedliwione pozostałych zarzutów skargi.

W związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje.