Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 640/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.K. i E.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazał skarżącym jako właścicielom rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego tj. części o wymiarach w planie 8,65 m x 3,22 m (mieszkalnej) oraz części o wymiarach w planie 6,33 m x 6,32 m (garażowej) na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...].
W toku postępowania ustalono, że na ww. działce znajduje się m.in. budynek mieszkalny zrealizowany w latach osiemdziesiątych XX w. Wśród zgromadzonych dokumentów stwierdzono brak tych dotyczących rozbudowy tego budynku mieszkalnego, w związku z tym stwierdzono, że rozbudowa miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej. Ustalono także, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana po 1995 r., a zatem zastosowanie w sprawie znajdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).
W ocenie organu, skoro przedmiotowa rozbudowa została dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, to w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazano skarżącym wstrzymać roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o część o wymiarach w planie 8,65 m x 3,22 m oraz część o wymiarach w planie 6,33 m x 6,32 m oraz przedstawić, w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia, wymienione w jego treści dokumenty.
W związku z tym, że skarżący nie wykonali nałożonych ww. postanowieniem obowiązków, organ zobowiązany był – stosownie do treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z ust. 1 tego artykułu – nakazać rozbiórkę budynku mieszkalnego w części samowolnie zrealizowanej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Na skutek powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie ma zastosowanie aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane, gdyż przedmiotowa rozbudowa w 1995 r. jeszcze nie istniała. Powyższe wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że na przedmiotową rozbudowę budynku mieszkalnego wymagane było pozwolenie na budowę.
W związku z powyższym trafnie organ pierwszej instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne, nakładając na skarżących postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. obowiązek przedłożenia wymienionych w jego treści dokumentów. Skarżący tych dokumentów nie przedłożyli - wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. W związku z tym, na podstawie art. 48 ust. 4 i ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazano skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego w samowolnie rozbudowanym zakresie. W ocenie organu odwoławczego wydany nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania przez skarżących nałożonych obowiązków.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli T. i E.K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 i 80 k.p.a., art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 tej ustawy; art. 7 oraz art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący zawarli argumentację na poparcie ww. zarzutów. Podnieśli, że nie zgadzają się z ustaleniem, iż przedmiotowa rozbudowa została dokonana po 1995 r., a w konsekwencji zakwestionowali prawidłowość materialnoprawnej podstawy decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż prawidłowo organy przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość (budynek) nie została ukończona do dnia 1 stycznia 1995 r., co zostało wywiedzione z zawartych w aktach zdjęć lotniczych, a zatem zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Dalej Sąd ocenił, że trafnie organy rozstrzygnęły o aktualnie obowiązujące przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu różnice w zdjęciach lotniczych stanowią wystarczający dowód dla wątpliwości co do czasu ukończenia budynku. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że organ zakwestionował jedynie rozbudowę rzeczonego budynku.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących, organy zrealizowały zasadę przekonywania. Organ ma obowiązek podjąć czynności celem wyjaśnienia stanu prawnego, stanu faktycznego oraz subsumcji będących podstawą rozstrzygnięcia, natomiast nie odpowiada on za powstanie zmiany w subiektywnym postrzeganiu rzeczywistości przez stronę i zaakceptowanie przez nią podjętych przez organ czynności. Wprawdzie celem tej zasady jest doprowadzenie do takiego stanu rzeczy, by strona rozumiejąc stan prawny dobrowolne poddała się aktom władczym bez konieczności stosowania środków przymusu, to jednak osiągnięcie tego celu nie warunkuje zachowania zasady przekonywania. W odmiennym przypadku strona niezadowolona z rozstrzygnięcia nigdy nie przyznałaby racji organowi powołując się na zasadę przekonywania w kształcie zaproponowanym przez skarżących.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu skarżący zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu postępowania dowodowego mogłoby przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o materiał dowodowy na niekorzyść skarżącego, co doprowadziło do błędnego wnioskowania, że rozbudowa budynku mieszkalnego tj. część o wymiarach w planie 8,65 m x 3,22 m (mieszkalna) oraz część o wymiarach w planie 6,33 m x 6,32 m (garażowa) na działce nr [...] została zrealizowana po 1 stycznia 1995 r. i uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na naruszeniu obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, polegające na przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ administracji z pominięciem ich oceny pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji uniemożliwienie kontroli instancyjnej wyroku;
- II. prawa materialnego tj.:
art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy wszystkie prace budowlane związane z realizacją inwestycji zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 48 ww. ustawy i orzeczenie nakazu rozbiórki;
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawany środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia przedmiotowego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w sprawie niniejszej skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, stąd w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do oceny sformułowanych w punkcie pierwszym zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć trzeba, że spór w sprawie dotyczy okresu w jakim przedmiotowy budynek mieszkalny został rozbudowany o część mieszkalną i część garażową, co w tym konkretnym przypadku ma niewątpliwie wpływ na mogące mieć w sprawie zastosowanie prawo materialne. W ocenie organów nadzoru budowlanego przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana po 1995 r. Powyższe ustalenie zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast skarżący nie podziela powyższego ustalenia utrzymując, że omawiana rozbudowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. zmierzający do podważenia ustaleń faktycznych organu co do okresu zakończenia przedmiotowej rozbudowy, nie zasługiwał na uwzględnienie. Analiza tego zarzutu wraz z uzasadnieniem nie daje podstaw do podważenia ustaleń organów w tym zakresie. Jak wynika z zaskarżonej decyzji ustalenie, że rozbudowa spornego budynku mieszkalnego miała miejsce po 1995 r. nastąpiło na podstawie analizy zdjęcia lotniczego przedstawiającego działkę nr [...] w dacie 28 lipca 1995 r. oraz planu zagospodarowania działki nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1995 r. o pozwoleniu na budowę budynku wielofunkcyjnego (na którym widnieją także naniesienia na działce nr [...]).
Dodać przy tym trzeba, że obrys przedmiotowego budynku mieszkalnego widniejący na ww. dokumentach (tj. na zdjęciu lotniczym i ww. planie realizacyjnym) odpowiada obrysowi tego budynku przedstawionemu na planie realizacyjnym działki nr [...] zatwierdzonym [...] października 1981 r., a o którym mowa w decyzji z dnia [...] października 1981 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem oraz szambem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowody wskazują, że jeszcze w 1995 r. rozbudowa spornego budynku o część mieszkalną i garażową nie miała miejsca.
Zaś w związku z tym, że argumentacja skargi kasacyjnej skupia się w przeważającej części na kwestionowaniu wartości dowodowej przedmiotowego zdjęcia lotniczego wyjaśnić trzeba, że zdjęcie to, wyczerpująco opisane przez właściwy organ – Głównego Geodetę Kraju, zostało pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Z urzędowych informacji zawartych na odwrocie zdjęcia wynika, że zostało ono wykonane 28 lipca 1995 r., a oryginał zdjęcia przyjęty został w 1995 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Została także zawarta informacja o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu.
W związku z powyższym argumentacja skargi kasacyjnej, że zdjęcie to nie zostało wykonane przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją oraz że w roku 1995 technika fotograficzna nie była tak zaawansowana jak obecnie, a zatem w celu potwierdzenia prawdziwości daty wykonania zdjęcia i jego autentyczności, organ winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, nie podważyła ustalonego w sprawie przez organy stanu faktycznego, zaakceptowanego następnie przez Sąd pierwszej instancji.
Z treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż to na organie ciąży obowiązek zebrania dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy, a następnie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Natomiast rozpatrując cały materiał dowodowy organ zobowiązany jest uwzględnić wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu, jak i uwzględnić wszystkie okoliczności towarzyszące przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego w sposób dostateczny wykazał, że przedmiotowa rozbudowa została dokonana po roku 1995. Fakt ten został ustalony na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego następnie zgodnie z regułą wynikającą z art. 80 k.p.a. W tej sytuacji trafnie, wobec niedopatrzenia się naruszenia przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji nie oparł swojego rozstrzygnięcia o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaś wobec ustalenia, że omawiana rozbudowa miała miejsce po roku 1995 r., prawidłowo Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony musiał zostać uznany zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane w sposób opisany w pkt II petitum skargi kasacyjnej.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Art. 103 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2", który stanowi, iż "przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.". Ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 108 ustawy). Skoro w sprawie niniejszej ustalono, a ustalenie to nie zostało skutecznie podważone, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego o część mieszkalną i garażową została dokonana po roku 1995, to dyspozycja art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie miała w sprawie zastosowania. W konsekwencji trafnie rozstrzygnięcie w sprawie zostało oparte o art. 48 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.
Również i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r. II FSK 1479/09, publ. CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w dostatecznym zakresie wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej wyjaśnił, powołując się na stosowne przepisy, dlaczego uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Wskazał także, chociaż lapidarnie, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Jednakże lakoniczność wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie stanowi o takiej wadzie uzasadnienia, która mogłaby uniemożliwić kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że żadna z podniesionych w skardze kasacyjnej podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd zaszła podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.