Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1047/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 czerwca 2002 r. wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał U. i P. K. rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 15 m i powierzchni zabudowy 105 m2 zlokalizowanego na działce nr ewid. 683 w miejscowości D. gmina R. Następnie, powyższa decyzja stała się ostateczna. Z kolei pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu U. i P. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu po uchyleniu przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji wydanej w tym postępowaniu (odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności) decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 czerwca 2002 r. nakazującej rozbiórkę.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że inwestorzy U. i P. K. rozpoczęli budowę przedmiotowego budynku gospodarczego przed terminem w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Ustalenia faktyczne w tym zakresie oparto na oświadczeniu sąsiadki inwestorów M. W. oraz przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2001 r. kontroli przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który sporządził na tę okoliczność jedynie notatkę służbową wobec odmowy wpuszczenia go na teren budowy. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę powyższego budynku została wydana przez Starostę K. w dniu 4 kwietnia 2002 r. i stała się ostateczna po upływie 14 dniowego terminu do złożenia przez strony odwołania. Jednak, biorąc pod uwagę stwierdzoną samowolę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał kwestionowaną decyzję z dnia 10 czerwca 2002 r. nakazującą rozbiórkę.
Ponadto właściwy organ odniósł się do argumentu wskazanego przez skarżących, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 października 2002 r. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 sierpnia 2001 r. stwierdzającą na wniosek M. W. nieważność pozwolenia na budowę, co zdaniem skarżących miało wykluczać możliwość wydania decyzji o jego rozbiórce, gdyż stwierdził, że decyzja ta odnosi się jedynie do kwestii legalności pozwolenia na budowę. Wynika to z tego, że stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę nie może wpływać na ocenę wykonanych przez inwestorów robót i nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę.
Ponadto inwestorzy dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę danego budynku gospodarczego lecz decyzja ta nie mając przymiotu ostateczności nie uprawniała do prowadzenia robót budowlanych czyli powołanie w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego było w pełni zasadne.
Następnie w odwołaniu od tej decyzji U. i P. K. podnieśli, że po otrzymaniu w dniu 4 kwietnia 2002 r. decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę zgłosili w dniu 18 kwietnia 2002 r. w Starostwie Powiatowym w K. zamiar rozpoczęcia robót. Roboty rozpoczęto w dniu 21 kwietnia 2002 r. co zostało potwierdzone przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Rzekome rozpoczęcie budowy w dniu 5 kwietnia 2002 r. wynikało tylko ich zdaniem z oświadczenia M. W. Ponadto stwierdzili, że kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 15 kwietnia 2002 r. nie może być dowodem w sprawie ponieważ pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "odmówił jakichkolwiek informacji w obecności policjanta". Nadto nigdy nie otrzymali kopii protokołu z tej kontroli.
Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu stwierdził, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż kwestionowana decyzja rozbiórkowa nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa, ponieważ inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, jak i na niekorzyść odwołujących się zaliczono także zmienność stanowiska co do tego, kiedy rozpoczęli przedmiotowe roboty budowlane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. i P. K. podnieśli, że skarżona decyzja narusza prawo. Wynika to z tego, że organ odwoławczy pozbawił ich udziału w tym postępowaniu jak i nie przeprowadził rozprawy i nie wyjaśnił stanu faktycznego. Ponadto stwierdzili, że wykonanie nakazu rozbiórki spowodowałoby ogromne koszty których nie mogą ponieść.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem jak i nie narusza przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd I instancji orzekł, że istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 czerwca 2002 r. wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazującej U. i P. K. rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku gospodarczego było to, iż organ nadzorczy powinien orzec czy stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wskazanego przepisu prawa i przewidziane w nim rozstrzygnięcie. Z toku postępowania wynikało bowiem, że skarżący negowali ustalenia faktyczne organu nadzoru budowlanego co do tego, że roboty budowlane przy budowie danego budynku gospodarczego rozpoczęte były przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę.
Natomiast, orzekł Sąd I instancji, przeprowadzona w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę analiza dowodów wskazuje na prawidłowość ustaleń co do tego, iż inwestor rozpoczął budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę. Świadczą o tym nie tylko twierdzenia sąsiadki inwestora ale także notatka służbowa pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2002 r. oraz stan zaawansowania robót. Ponadto dodał, że pozwolenie na budowę w świetle art. 48 Prawa budowlanego, to ostateczna decyzja administracyjna zawierająca takie pozwolenie (art. 28 Prawa budowlanego) czyli, jeżeli decyzja nie była ostateczna, to nie można mówić o dysponowaniu przez inwestorów pozwoleniem na budowę.
Natomiast przystąpienie do budowy bez uzyskania pozwolenia, jak i przed uzyskaniem przez decyzję wydaną w I instancji przymiotu ostateczności, kwalifikowane jest jako działanie w warunkach samowoli budowlanej. Świadczy o tym zdaniem Sądu zestawienie treści art. 28 i 48 Prawa budowlanego. Pierwszy przepis stanowi o "ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę", a drugi o budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Oznacza to, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie dotyczy wyłącznie tylko tych obiektów budowlanych, które są w budowie lub zostały wybudowane bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę – a więc nawet pozwolenia nieostatecznego. Dlatego też, podkreślił Sąd w okolicznościach sprawy, orzekając w postępowaniu nieważnościowym organy zasadnie uznały, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, w tym wady rażącego naruszenia prawa.
Wynika to z tego, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana. Ponadto cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Takiej sprzeczności nie ma w przypadku badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Organ nie popełnił błędów w wykładni prawa, jak i nie przekroczył jej w sposób oczywisty i niedwuznaczny, orzekł Sąd I instancji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. i P. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając w całości powyższy wyrok. Ponadto w skardze zostało zawarte żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty:
Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 w związku z art. 28 cyt. ustawy Prawo budowlane – poprzez przyjęcie, że budynek wzniesiony na podstawie pozwolenia jest samowolą budowlaną tylko dlatego, że jego budowa rozpoczęła się przed uzyskaniem przez to pozwolenie charakteru ostatecznego, a nie dopiero, gdy inwestor nie posiada prawomocnego pozwolenia w chwili orzekania o samowoli budowlanej.
Po drugie, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi – sygn. akt VII SA/Wa 1047/04 – pomimo wcześniejszego naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem strony skarżącej bezspornie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. decyzja o nakazie rozbiórki budynku, którego właścicielami są skarżący – została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności dotyczy to naruszenia art. 72 w związku z art. 67, 68, 69 kpa "poprzez przyjęcie, że notatka służbowa może być sporządzana dowolnie na fakt istotny dla spraw jak i na same kwestie uboczne, gdy w rzeczywistości to wyłącznie protokół jest formą utrwalania okoliczności istotnych dla sprawy".
Ponadto dotyczy to także naruszenia art. 28 poprzez przyjęcie, iż osoba na której wniosek wszczynane jest postępowanie administracyjne i która działa ściśle w kierunku uzyskania w toku administracyjnym konkretnego rezultatu jest świadkiem a nie stroną tego postępowania. Jest to również związane z naruszeniem art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że należycie wyjaśniony stan faktyczny wyłączający przeprowadzanie dalszych ustaleń istotnych dla sprawy może opierać się na dowodzie pośrednim czyli z pominięciem tych bezpośrednich, a także w oparciu o notatkę służbową zamiast tego który w sposób kategoryczny i wiarygodny wskazuje, iż jest on zgodny ze stanem rzeczywistym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi.
W przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżących zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto art. 156 § 2 kpa oraz art. 72 w związku z art. 67, 68 i 69 kpa w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących postępowania dowodowego jak i naruszenia art. 77 § 1 kpa. Dotyczy to także naruszenia art. 28 kpa w zakresie uznania M. W. jako świadka, a nie strony toczącego się postępowania.
Odnosząc się do tych zarzutów ze skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wniosek pełnomocnika skarżących nie może być uwzględniony, ponieważ wniesiona przez niego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest bowiem przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kpa, ponieważ są to przepisy, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, czyli m. in. zaskarżonego aktu administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że powyższy zarzut nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie nie tylko powołać konkretne przepisy, którym uchybił Sąd, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04, Mon.Prawn. 2004/14/632).
Ponadto w tym zakresie o prawidłowości podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05).
Natomiast biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z wyroku Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05 ONSA i WSA 2006/2/39) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że będąca w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszyła przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym przypadku Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. W tym zakresie dokonano bowiem prawidłowej subsumpcji stanu prawnego do stanu faktycznego. Wynika to z tego, że przystąpienie do tego rodzaju robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę jak i przed uzyskaniem przez tego rodzaju decyzję wydaną w I instancji charakteru prawnego jej ostateczności jest działaniem w warunkach samowoli budowlanej. Wynika to z wykładni art. 28 i 48 Prawa budowlanego, ponieważ pierwszy powyższy przepis stanowi o "ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę", a drugi o budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Oznacza to, że nie można przyjąć twierdzenia, że dyspozycja art. 48 prawa budowlanego dotyczy tylko tych obiektów, które są w budowie lub zostały wybudowane bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, a więc nawet pozwolenia nieostatecznego.
W tym zakresie Sąd podziela dotychczasową w tym zakresie linię orzecznictwa NSA. Z dyspozycji art. 28 cyt. ustawy – Prawo budowlane wynika bowiem jednoznacznie, że przedmiotowe roboty budowlane w odniesieniu do obiektów, które wymagają pozwolenia na budowę, można rozpocząć jedynie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę wydanego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Także chybione są zarzuty ze skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia dyspozycji art. 67-69 w związku z art. 72 i 77 § 1 kpa w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Z dołączonego do akt administracyjnych odwołania U. i P. K. złożonego z uchybieniem terminu od decyzji PINB w K. z dnia 10 czerwca 2002 r. jednoznacznie bowiem wynika, że świadomie rozpoczęli przedmiotowe roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (karta Nr 47 akt administracyjnych sprawy).
Także oczywiście całkowicie chybiony jest w tym zakresie zarzut dotyczący naruszenia dyspozycji art. 28 kpa, gdyż stroną toczącego się postępowania administracyjnego, zobowiązaną do realizacji nałożonego obowiązku prawnego nakazu rozbiórki tego rodzaju budowli, byli inwestorzy, czyli U. i P. K. Dotyczy to oczywiście także nadzwyczajnego postępowania, którym jest postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że wyrok Sądu I instancji naruszył dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 kpa, a ponadto ten ostatni przepis stanowi tylko o tym kiedy nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu przesłanek określonych w § 1 tego przepisu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.