Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 224/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi S.T. (skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego z dnia [...] października 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (punkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania (punkt 2), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych (punkt 4), w pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt 5) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (punkt 6).
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda Wielkopolski i w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie 3 i 4, zarzucił mu:
- - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.":
naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość wynikała z przyczyn obiektywnych a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zostało zakończone przed wydaniem orzeczenia w sprawie;
naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i wymierzenia organowi grzywny w wysokości 2000 złotych.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy
W uzasadnieniu wskazano, że błędna jest ocena Sądu I instancji, iż Wojewoda przekroczył termin załatwienia sprawy o ponad trzy lata. Wyjaśniono, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z [...] października 2016 r. i zakończone [...] listopada 2018 r. decyzją, od której skarżący wniósł odwołania, następnie przez 11 miesięcy toczyło się postępowanie przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaś [...] października 2019 r. sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewodzie, który zakończył je [...] grudnia 2019 r. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowe postępowanie trwało dwa lata i cztery miesiące. Zdaniem organu choć w sprawie wystąpiła przewlekłość, to jednak nie można jej przypisać cech rażącego naruszenia prawa, gdyż została wywołana okolicznościami obiektywnymi. Wojewoda zwrócił uwagę na stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców, niewystarczające zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne oraz stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć pomimo wymienionych trudności. W jego ocenie okoliczności te przesądzają o błędnej ocenie charakteru przewlekłości dokonanej przez Sąd.
Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż największy przyrost wniosków w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców miał miejsce w okresie, w którym skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i wyniósł 154,5% w stosunku do roku 2015. Dodatkowo wyjaśnił, że organ podjął szereg działań mających służyć poprawie jakości i terminowości obsługi cudzoziemców.
Wojewoda zwrócił uwagę, że grzywna zasądzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma przymusić organ do zakończenia postępowania, w którym dopuścił się bezczynności lub przewlekłości oraz zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie istotne jest, że pierwotnie zakończył on postępowania [...] listopada 2018 r., zaś na dzień złożenia skargi na przewlekłość postępowania organ nie prowadził postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, gdyż w tym czasie toczyło się postępowanie odwoławcze przed organem II instancji. Wskazał, że dopiero [...] listopada 2019 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęła decyzja Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia [...].10.2019 r. o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że decyzja organu II instancji podjęta została po złożeniu przez skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, który [...] grudnia 2019 r., po ponownym rozpatrzeniu postępowania ponownie odmówił udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zaś zaskarżony wyrok zapadł 16 dni po zakończeniu postępowania.
Ponadto, w jego ocenie, Sąd nie uwzględnił całokształtu działań organu zmierzających do skrócenia trwania postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, iż wielokrotnie przekroczono termin określony w art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, bowiem organ I instancji rozpoznawał sprawę ponad 2 lat od momentu złożenia wniosku przez stronę, nadto prowadził postępowania administracyjnego w I instancji w sposób nieefektywny, bez koncentracji działań organu i z rażącym lekceważeniem ustawowych postulatów szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa.
Zwrócił również uwagę, że dopiero w decyzji z [...] grudnia 2019 r., tj. po 3 latach od złożenia wniosku dowiedziała się, że na tym etapie sprawy administracyjnej w ocenie organu nie spełnia wymogu 5-letniego pobytu na terytorium RP bezpośrednio przed złożeniem wniosku na pobyt rezydenta długoterminowego UE, podczas gdy ta okoliczność, legalnego i nieprzerwanego pobytu cudzoziemca na terytorium RP przez co najmniej 5 lat, przez 2 lata prowadzenia przez organ postępowania w ogóle nie była kwestionowana i w jakikolwiek sposób dodatkowo wyjaśniana. Ponadto wskazał, że organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2018 r. dał wyraz temu, że nie ma wątpliwości co do legalnego i nieprzerwanego skarżącego na terenie RP m.in. stwierdzając, że przebywa on na terenie RP od 2010 r. na podstawie wiz i zezwoleń na pobyt czasowy, zaś decyzja odmowna wydana została z uwagi na zupełnie inną przesłankę.
W ocenie skarżącego powoływanie się przez organ na każdym etapie postępowania kwestii niedostosowania do skali i liczby spraw obsługi kadrowej czyni ten argument tendencyjnym i pozbawionym rangi doniosłości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Pierwszy ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody przewlekłość wynikała z przyczyn obiektywnych a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zostało zakończone przed wydaniem orzeczenia w sprawie, co nie pozwala na przyjęcie, że doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa.
Przypomnieć należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), określa on kompetencje sądów I instancji w fazie orzekania. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis tego typu zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, chyba, że skarżący kasacyjnie kwestionuje np.: prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji wykładni takiego przepisu, jednakże z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tym samym dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy go powiązać z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - w ocenie skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd I instancji (por. m.in. wyroki NSA z: 12 lutego 2020 r., II OSK 2052/19;26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18; 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1351/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie w ramach cytowanego wyżej pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. z konkretnymi przepisami, które naruszył Sąd I instancji, co czyni w ten sposób sformułowany zarzut skargi kasacyjnej bezskutecznym. Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest również rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 18 września 2019 r., II OSK 2638/17, z 17 lipca 2019 r., II OSK 2251/17, z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Ciążący zaś na Naczelnym Sądzie Administracyjnym obowiązek orzekania w granicach skargi kasacyjnej uniemożliwił zatem merytoryczną ocenę podniesionego w przedmiotowej skardze kasacyjnej wadliwego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że z tych samych chybiony okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny.
Przy czym jednocześnie wskazać należy, że nawet w przypadku spełnienia powyżej opisanych wymogów odnoszących się do konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej nie mogłaby ona okazać się skuteczna. Zważyć bowiem trzeba, że biorąc pod uwagę okres jaki skarżący oczekiwał na rozpoznanie jego wniosku przez organy znacznie przekroczył wskazywany przez ustawodawcę czas na rozpoznanie sprawy. W tych okolicznościach twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że oceniane postępowanie toczyło się jedynie dwa lata i cztery miesiące a nie ponad trzy lata nie mogłoby przesądzić o przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.