Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1227/20

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 384/19 uwzględnił skargę J. Z. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z [...] marca 2018 r. nr [...] i oddalił skargę oraz L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. (dalej skarżąca spółka).
2. 2. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach:
3. 2.1. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina K.
4. 2.2. Skarżąca 16 września 2016 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Jako przesłankę wznowienia wskazała, że jako strona, tj. właścicielka działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Ponadto, według niej, niezależnymi podstawami wznowienia są: art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej Kpa), ponieważ decyzję wydano w oparciu o oświadczenia niezgodne z prawdą, a także art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż Wójt Gminy K. nie dysponował mapą geodezyjno-kartograficzną, z której wynika, że właścicielem gruntu stanowiącego trzymetrową drogę wewnętrzną jest J. Z.
5. 2.3. Wójt Gminy K. postanowieniem z [...] października 2016 r. odmówił wznowienia postępowania w oparciu o art. 61a Kpa. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 309/17 uchylił wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie oraz postanowienie Wójta Gminy K.
6. 2.4. Organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak [...] wszczął postępowanie wznowieniowe. W wyniku wznowienia postępowania ustalił, że działki nr [...] i [...], dla których wydana została decyzja o warunkach zabudowy, nigdy nie graniczyły z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej. Organ wyjaśnił, że już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego zbadał zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na teren sąsiedni i związane z nim uprawnienia jego właścicieli, stwierdzając brak interesu prawnego właściciela działki nr [...] w uczestniczeniu w tym postępowaniu naprawach strony. Wobec powyższego organ decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił uchylenia ww. decyzji z [...] sierpnia 2013. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że organ ten nie rozpatrzył w sposób należyty zebranego materiału dowodowego sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone sprzeciwem przez skarżącą spółkę. Wyrokiem z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 662/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił powyższy sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie zgromadzony został bardzo obszerny materiał dowodowy, natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika konieczność wydania decyzji kasacyjnej.
7. 2.5. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium ww. decyzją z [...] maja 2019 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z [...] marca 2018 r. odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2013 r. oraz stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie organu odwoławczego, odmowa uchylenia decyzji z 29 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie odpowiada prawu. Kolegium przyjęło, że w rozpoznawanej sprawie bez wątpienia doszło do braku udziału skarżącej strony w przeprowadzonym postępowaniu bez jej winy, a więc do zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Powyższe ustalenia nie mogły jednak, zdaniem Kolegium, prowadzić do rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji pierwotnej.
8. 2.6. Skargę na decyzję Kolegium wniosła J. Z., zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa.
9. 2.7. Skarżąca spółka również wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 4, art 28 Kpa oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp).
10. 2.8. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.
11. 2.9. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z 26 listopada 2019 r. oddalił skargę skarżącej spółki stwierdzając, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca będąca właścicielką działki nr [...], ma interes prawny w sprawie ustalenia L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w C. warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Brak udziału J. Z. w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, będący rezultatem błędnego przyjęcia przez organ administracji braku jej interesu prawnego w tej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Natomiast Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga skarżącej oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, ponieważ organ II instancji przedwcześnie uznał, iż – na skutek upływu pięcioletniego okresu od doręczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – utracił upoważnienie do uchylenia tej decyzji we wznowionym postępowaniu. Zauważono jednak, że Kolegium rozpatrując sprawę, skoncentrowało się wyłącznie na podstawie wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. niezawinionym braku udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem skarżąca zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w dalszych pismach w sprawie, konsekwentnie podnosiła zaistnienie także innych podstaw wznowienia, w tym podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa (fałszywe dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne). Kolegium nie oceniło zaistnienia tej podstawy, co ma kluczowe znaczenie dla oceny wydanego przez nie rozstrzygnięcia.

Stwierdzenie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa upoważnia bowiem organ do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy do momentu upływu okresu dziesięciu lat od jej doręczenia (art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa).

1. 3. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyrku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
2. 1) naruszenie prawa materialnego przez:
3. a) niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 19 w zw. z art. 10 ust. 3a upzp w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a Ppsa przez błędne przyjęcie, że wydana na rzecz Latte sp. z o.o. decyzja o warunkach zabudowy, następnie pozwolenie na budowę i zrealizowana inwestycja obejmuje wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, kiedy obiektem takim jest obiekt o powierzchni sali sprzedaży powyżej 2.000 m2, zaś zrealizowany obiekt handlowy skarżącej ma powierzchnię całkowitą i powierzchnię sali sprzedaży znacznie poniżej 2.000 m2tj, 1.100 m2 powierzchni całkowitej i 756 m2 powierzchni sali sprzedaży;
4. b) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a Ppsa przez błędne przyjęcie, że nieruchomość J. Z. leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego skarżącej;
5. 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
6. a) art. 28 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c Ppsa przez błędne uznanie, że kwestionowana przez skarżąca decyzja o warunkach zabudowy dotyczy interesu prawnego lub wkracza w jej interes prawny;
7. b) art. 145 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c Ppsa przez błędne przyjęcie, że zachodzi potrzeba zbadania w postępowaniu administracyjnym czy dowody, na podstawie których wydano decyzję o warunkach zabudowy nie okazały się fałszywe.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto w skardze kasacyjnej zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z postanowienia o odmowie wszczęcia albo umorzeniu postępowania przygotowawczego w sprawie z zawiadomienia skarżącej o podejrzeniu przestępstwa przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej lub pozwolenia na budowę pawilonu handlowego "[...]".

1. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz oddalenie wniosku dowodowego.
2. 5. Pismem z 21 maja 2020 r. skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 12 września 2019 r.
3. 6. Skarżąca w piśmie z 6 lipca 2020 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego z 5 grudnia 2019 r.
4. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5. 7.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
6. 7.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
7. 7.3. W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia art. 28 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, które dotyczą kwestii interesu prawnego skarżącej. W tym zakresie nie znajduje zastosowania art. 3 pkt 30 Pb, ale art. 28 Kpa. O interesie prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa przesądza przy tym nie tyle sama kwestia bezpośredniej granicy, co zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1358/14, z 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 275/22).
8. 7.4. W związku z powyższym i Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca będąca właścicielką działki nr 186/4 ma interes prawny w sprawie ustalenia ww. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną. Należącą do skarżącej działkę nr [...] dzieli od terenu zajmowanego przez pawilon handlowo-usługowy sieci sklepów "[...]" zaledwie czterometrowej szerokości pas terenu, częściowo utwardzony asfaltem, użytkowany jako wspólny wjazd z drogi publicznej – ul. [...] na parking sklepów sieci "[...]" oraz dojazd do należącej do J. Z. działki nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga bowiem dokładnej lokalizacji obiektu budowlanego jak i towarzyszącej infrastruktury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że możliwość budowy obiektu handlowo-usługowego nie stanowi uciążliwości dla działki oddalonej 4 m od terenu inwestycji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że funkcjonowanie obiektu usługowo-handlowego w tak bliskiej odległości od działki skarżącej jest związane z powstaniem uciążliwości w postaci hałasu, drgań oraz większego zanieczyszczenia powietrza, spowodowanych głównie zwiększeniem ruchu pojazdów, w tym pojazdów ciężarowych dowożących towar, rozładunkiem i załadunkiem towaru (również w godzinach nocnych). Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to skarżąca powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu ze względu na pozostawanie jej nieruchomości w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Tym samym zasadnie tak Kolegium jak i Sąd I instancji stwierdził wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
9. 7.5. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Według tego przepisu wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Do zaistnienia tej przesłanki konieczne jest łączne wystąpienie następujących warunków: po pierwsze - w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, po wtóre - sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, a po trzecie - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3194/18). W sposób oczywisty taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Brak jest takiego prawomocnego orzeczenia sądu, ponadto kwestia własności dzierżawionych części działek nr [...] i [...] nie miała żadnego znaczenia dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, analogicznie rzecz się ma z decyzją rozgraniczeniową wydaną w styczniu 2016 r. Uwzględniając treść art. 63 ust. 2 upzp podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej (wyroki NSA z 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19, z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3065/17, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 844/17). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego też uprawnienia, które przysługują właścicielowi nie mają znaczenia. Błędnie zatem Sąd I instancji wskazał na naruszenie przez Kolegium art. 145 § 1 pkt 1 Kpa nakazując ponowne badanie wystąpienia tej przesłanki wznowieniowej.
10. 7.6. W związku z powyższym, skoro skarżąca była uprawniona, aby żądać wznowienia postępowania w zestawieniu z wystąpieniem negatywnej przesłanki w postaci upływu tzw. terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, Kolegium prawidłowo wydało decyzję potwierdzającą tę okoliczność z uwzględnieniem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 Kpa. W sytuacji wystąpienia przeszkody do uchylenia decyzji z uwagi na określony prawem upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 146 § 1 Kpa) - wbrew stanowisku strony - nie ma podstaw do prowadzenia przez organ administracji pełnego postępowania co do istoty sprawy, w tym do badania materialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie.
11. 7.7. W konsekwencji powyższych ustaleń nie było jakichkolwiek podstaw do przeprowadzania dodatkowych dowodów z dokumentów przedstawionych przez strony, ponieważ nie było to niezbędne do usunięcia istotnych wątpliwości w sprawie.
12. 7.8. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargi i na podstawie art. 151 Ppsa oddalił je. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.