Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 123/22

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 131/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę K. S. i E. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium") z [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
2. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
3. 2.1. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Wójt Gminy C. (dalej: "Wójt") ustalił, na wniosek M. i Z. P., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie przebudowy dachu polegającej na budowie lukarny od strony północnej na działce nr [...] w miejscowości D.
4. 2.2. W wyniku złożonego przez K. S. i E. S. odwołania, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...].
5. 2.3. Na tę decyzję K. S. i E. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/19, uchylił decyzję Kolegium.
6. 2.4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium decyzją z [...] października 2020r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Kolegium wskazało m.in., że wystąpiło o udzielenie informacji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K., czy w odniesieniu do budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości D. istnieje prawomocna decyzja o nakazie jego rozbiórki oraz czy toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, w piśmie z [...] października 2020 r., poinformował Kolegium, że w wyniku weryfikacji rejestrów prowadzonych spraw nie odnotowano żadnego toczącego się postępowania dla działki nr [...] w D.
7. 2.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi skarżących, uznał, że jest ona bezzasadna. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, a wbrew twierdzeniom skargi, kwestia zasadności decyzji, w tym także odnosząca się do zarzutu, czy objęty decyzją o warunkach zabudowy budynek jest samowolą budowlaną, została w zasadzie rozstrzygnięta przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/19. Sąd w tym wyroku opowiedział się wstępnie za zasadnością ustalenia warunków zabudowy, a jedynie uchylił rozstrzygnięcie Kolegium ze względu na konieczność doprecyzowania kilku zagadnień mogących mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Zatem organ zobligowany był do ścisłego zastosowania się do wytycznych zawartych w tym wyroku, które zmierzały do konieczności wyjaśnienia, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku istnieje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy dachu z uwagi na oczywistą tymczasowość bytu takiego obiektu i sprzeczność takiego budynku z porządkiem prawnym. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku sądu są wiążące dla organu, co wynika z art. 153 p.p.s.a., a wytyczne zostały, w ocenie Sądu, wykonane. Jak podkreślił WSA w Krakowie, aby je wykonać wystarczyło zwrócić się do organu nadzoru budowlanego, tj. PINB dla Powiatu K., czy w odniesieniu do spornego budynku istnieje prawomocna decyzja o nakazie jego rozbiórki oraz czy toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Skoro takie postępowanie się nie toczyło, co organ ustalił w oparciu o weryfikację rejestrów prowadzonych spraw, to nie było w zakresie powyższych kwestii, zakreślonych w wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/19, przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro inwestycja nie podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 czy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, to decyzja o warunkach zabudowy może być dla niej wydana. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, WSA w Krakowie stwierdził, że poszczególne parametry inwestycji są ustalane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności chodzi tu o granice obszaru analizowanego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość i wysokość elewacji frontowej, a także dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej, stąd powoływanie się w skardze na sam brak legalności spornego budynku, w celu zakwestionowania zaskarżonej decyzji w tym względzie, jest bezskuteczne. Ponadto w aktach postępowania znajduje się kompletna dokumentacja architektoniczno-urbanistyczna sporządzona przez uprawnioną osobę, wskazująca, że niewielka przebudowa dachu, polegająca na budowie lukarny po drugiej stronie domu niż działka skarżących, nie spowoduje zmiany w zakresie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, bez względu na jej sposób zagospodarowania.
8. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
9. I. naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
10. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy w sprawie istotnie naruszono przepisy postępowania, gdyż zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim tych związanych z prawidłowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy na jego przebudowę, a w szczególności pominięcie ustalenia celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na przebudowę budynku będącego bezspornie niezalegalizowanym obiektem budowlanym. Nieuzasadnione pominięcie bezspornego faktu, że budynek objęty zamierzeniem inwestycyjnym jest niezalegalizowanym obiektem budowlanym, wobec którego nie przeprowadzono żadnej z procedur legalizacyjnych, a wystąpiono jedynie o warunki zabudowy, polegające na jego przebudowie i rozbudowie, co stanowi ewidentne obejście prawa. Należy również wskazać na dowolną, a nie swobodną, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która spowodowała bezpodstawne utrzymanie w mocy niejako wtórnej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w sprawie zachodzi przeszkoda pierwotna w postaci braku legalności już powstałego obiektu budowlanego, a ponadto należy podkreślić brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji, dlaczego organ pominął przy podejmowaniu decyzji ocenę faktycznego zakresu odziaływania planowanej inwestycji na należącą do skarżących, sąsiadującą działkę;
11. 2) art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Kolegium zastosowało się do wszystkich rozważań i wskazań sądu administracyjnego, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1266/19), a w szczególności nieuprawnione ograniczenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jedynie do wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z zapytaniem, czy w stosunku do budynku objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istnieje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki lub czy toczy się jakiekolwiek postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wobec uzyskania odpowiedzi przeczącej, zaniechanie ustalenia, czy możliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej w istocie przebudową budynku nieposiadającego właściwego pozwolenia na budowę, podczas gdy sama informacja o braku toczących się postępowań nie stanowi podstawy do uznania, że budynek posadowiony, jest obiektem zalegalizowanym i istniejącym w sensie prawnym;
12. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z wytycznymi ustawowymi i lakoniczne jedynie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę strony skarżącej ograniczającego się do szczątkowej analizy zgłoszonych przez stronę zarzutów, w tym przede wszystkim tych odnoszących się do faktu, że w żaden sposób nie zweryfikowano w toku prowadzonego postępowania stanu prawnego obiektu budowlanego, wobec którego wystąpiono o warunki zabudowy polegającej na jego przebudowie i rozbudowie;
13. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 3 pkt 7a, art. 32 i art. 33 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy budynek jest budynkiem istniejącym w znaczeniu prawnym, podczas gdy obiekt ten bezspornie jest niezalegalizowanym obiektem budowlanym, w stosunku do którego nie podjęto ponadto żadnych prawem przewidzianych działań legalizacyjnych i nie toczy się żadne postępowanie w tym przedmiocie, a tym samym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku będącego budynkiem nieposiadjącym stosownego pozwolenia na budowę, oraz w stosunku do którego nie toczy się żadne właściwe postępowanie legalizacyjne narusza prawo budowlane, a tym samym również przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ujęte w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego i zasądzenie kosztów nieuiszczonej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona ani w całości ani w części. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

1. 3.2. W piśmie z [...] listopada 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, M. P. oraz Z. P., wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

1. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

1. 4.3. Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

1. 4.4. Zaskarżony wyrok WSA w Krakowie został wydany w związku z uchyleniem poprzedniej decyzji Kolegium z 2 sierpnia 2019 r. prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/19. W takim przypadku kwestią o zasadniczym znaczeniu było ustalenie motywów, jakie legły u podstaw wyroku WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle art. 153 p.p.s.a., związanie organów oraz sądów administracyjnych dotyczy dwóch elementów zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Po pierwsze, ocen prawnych, a po drugie, wskazań co do dalszego postępowania. Jeżeli chodzi o oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, to należy przez nie rozumieć przede wszystkim wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego. Chodzi tu o zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6503/21, CBOSA). Jeżeli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 153/20, CBOSA).

1. 4.5. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA w Krakowie, odnosząc się do wyroku WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r., ograniczył się w istocie do zagadnienia wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnienia tego wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto natomiast zupełnie kwestię ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r. Za odniesienie się do kwestii wiążących ocen prawnych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r. nie można uznać następującego stwierdzenia: "Wbrew szerokiej argumentacji zawartej w skardze, kwestia zasadności decyzji w tym także odnosząca się do zarzutu skarżących czy objęty decyzją o wz budynek jest samowolą budowlaną, została w zasadzie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/19. Sąd w tym wyroku opowiedział się wstępnie za zasadnością ustalenia warunków zabudowy, a jedynie uchylił rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie ze względu na konieczność doprecyzowania kilku zagadnień mogących mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia.". Pominięcie ocen prawnych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r. jest tym bardziej oczywiste, jeżeli zauważy się, że kwestia naruszenia przez Kolegium art. 153 p.p.s.a. stanowiła jeden z zarzutów skargi (k. 4 akt sądowych). W tym miejscu trzeba przypomnieć, że skarżący od początku postępowania podnosili, że skoro sporny budynek został wzniesiony pomimo uchylenia na mocy orzeczenia sądowego pozwolenia na budowę, to do czasu, dopóki nie zostanie przeprowadzone stosowne postępowanie legalizacyjne (art. 48 i n. Prawa budowlanego) lub naprawcze (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie takiego budynku. Odnosząc się do tej kwestii WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r. przestawił obszerny wywód prawny w kontekście zarzutów skargi dotyczących tego, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania podnoszących, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną. WSA w Krakowie stwierdził przy tym, że w jego ocenie organ odwoławczy "naruszył art. 7 w zw. z at. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. potencjalnie w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia Prawo budowlane Dz.U.2019.1186 t.j. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy". Dalej WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r. wskazał m.in., że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest potencjalnie niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Następnie WSA w Krakowie zauważył, że od zasygnalizowanej powyżej sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Dalej WSA w Krakowie stwierdził, że w tego rodzaju sytuacji, teoretycznie, nie ma podstaw do zastosowania trybu wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego. Legalizacja takiego obiektu możliwa jest jednak wówczas na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To oznacza, że brak jest przepisu pozwalającego wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. W podsumowaniu tych wywodów WSA w Krakowie stwierdził: "Uznać zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (podobny pogląd w tego rodzaju sytuacji faktycznej przedstawił NSA w wyroku z 16 września 2010 r., II OSK 1451/09, LEX nr 746551). W tym przypadku ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej rozbudowy może mieć miejsce w trybie zwykłym ew. po legalizacji w trybie art. 50". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zupełnie pominięto te rozważania WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r. Należy dodać, że fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r., dotyczący "wstępnej zasadności" ustalenia warunków zabudowy, odnosił się do zagadnień związanych z zarzutami skarżących dotyczącymi zachowania określonych odległości oraz oddziaływania spornego budynku na okoliczne zabudowania, a nie do kwestii związanych z brakiem pozwolenia na budowę tego budynku. Tym samym uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

1. 4.6. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej było przedwczesne, albowiem w pierwszej kolejności rozstrzygnięta musi być kwestia zakresu związania ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r.

1. 4.7. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Krakowie będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Przede wszystkim, Sąd powinien jednoznacznie ustalić, jakie oceny prawne zostały wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r. Dotyczy to przede wszystkim zagadnienia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, dla budynku, co do którego brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu na skutek orzeczenia sądu.

1. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

1. 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

1. 4.10. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy wskazać, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwy do orzekania w takiej sprawie jest Sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2062/21, CBOSA). Pełnomocnik skarżącego powinien zatem wystąpić z odrębnym wnioskiem do WSA w Krakowie, powołując się na niniejszy wyrok, kończący postępowanie kasacyjne.