Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1252/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1335/08, oddalił skargę J. O. i M. O. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że w [...] listopada 2002 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. o przeprowadzenie kontroli budowy garażu usytuowanego przy ul. [...] w G. na działkach, stanowiących własność M. i J. O. oraz Gminy G. – jako kolidującego z projektowaną trasą remontu tej ulicy.

W toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego w [...] stycznia 2003 r. A. O. złożył oświadczenie, że garaż murowany o wymiarach 6 x 5 m, został wybudowany przez rodziców w 1992 r., lecz nie wiadomo, czy legitymowali się pozwoleniem na budowę.

Po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, pismem z [...] maja 2003 r. organ nadzoru budowlanego poinformował Urząd Miejski w G. o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki powyższego garażu na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej Prawo budowlane z 1974 r.).

W [...] marca 2006 r. J. O. dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6 x 4 m, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] w G. przy ul. [...].

Prezydent Miasta G. postanowieniem z [...] marca 2006 r. zawiesił postępowanie w sprawie powyższego zgłoszenia – do czasu zajęcia stanowiska przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. G. w zakresie legalności budowy istniejącego obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...], będącej własnością M. i J. O. oraz działkach nr [...] i [...], stanowiących pas drogowy ulicy D. i będących własnością Gminy G. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. pismem z [...] marca 2006 r. powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działkach nr [...], realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Następnie organ ten decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, nakazał M. O. i J. O. rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku, zlokalizowanego na działkach nr [...] w G. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że w wyniku rozbudowy i nadbudowy samowolnie wybudowanego na początku lat 90-tych budynku gospodarczego, które to roboty zrealizowano w latach 2006-2007 bez wymaganego pozwolenia, powstał budynek dwukondygnacyjny o powierzchni zabudowy 6,18 x 12,56 m. Na parterze tego obiektu znajdują się dwa pomieszczenia garażowe oraz pomieszczenia mieszkalne, zaś na piętrze – pomieszczenia mieszkalne. W ocenie organu, zakres robót wykonanych wykracza poza zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, dokonane w 2006 r. Nadto, jego zdaniem w sytuacji, gdy budowa obiektu prowadzona była w latach 1992-2007 – poprzez rozbudowę i nadbudowę obiektu, do całości samowolnie wykonanych robót mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a ich realizacja nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust.

1. Organ nadzoru budowlanego stwierdził także, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w G. Nr [...] z [...] grudnia 2004 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] stycznia 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Działki nr [...], na których budynek jest położony w przeważającej części, przeznaczone są bowiem pod ulice dojazdowe (symbol planu [...]) oraz zbiorcze (symbol planu [...]) – z zakazem realizacji zabudowy i rozbudowy istniejącej bliżej aniżeli 5,0 i 6,0 m od linii rozgraniczających. Nadto, budowa obiektu narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury, nie przewidują bowiem usytuowania obiektu na dwóch działkach budowlanych, zaś działki nr [...] nie stanowią własności inwestorów i Gmina G. pismem z [...] czerwca 2006 r. wezwała ich do zwrotu bezumownie zajmowanych nieruchomości i usunięcia budynków wraz z ogrodzeniem. Co więcej, wzniesiony samowolnie budynek znacznie ogranicza widoczność przy wyjeździe z ulicy D., jak również uniemożliwia przyszłe zagospodarowanie i rozbudowę układu komunikacyjnego, na co wskazał Zarząd Dróg Miejskich w G. w piśmie z [...] czerwca 2006 r. nr [...].

W odwołaniu od decyzji M. i J. O. wskazali na bezpodstawność i bezprzedmiotowość nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy budowa drogi i skrzyżowania przy ul. D. została już zakończona i to niezależnie od ustaleń planu miejscowego, który może zostać zmieniony. Odwołujący się podnieśli, że na osiedlu jest wiele budynków i miejsc, znacznie bardziej ograniczających widoczność, a ul. [...] ma na tym osiedlu szerokość około 4 m, ograniczoną ogrodzeniami, co uniemożliwia jej rozbudowę do szerokości 5-6 m zakładanej w planie miejscowym.

Zaskarżoną decyzją, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, porównanie map z zasobów geodezyjnych z lat 2000 i 2006 dowodzi, że do budynku garażu dobudowano pomieszczenie gospodarcze już po roku 2000, jako że naniesiony na mapy obiekt różni się gabarytami. Zatem pomieszczenie gospodarcze zostało już zrealizowane przed zgłoszeniem budowy z 2006 r., a przy tym dokonano rozbudowy i nadbudowy budynku o pomieszczenia mieszkalne, czego nie dotyczyło to zgłoszenie. W efekcie, budowa obecnego obiektu prowadzona była od 1992 r. do 2007 r. poprzez wykonanie budowy, rozbudowy i nadbudowy, przy czym nie zalegalizowano uprzednio żadnego z etapów prowadzonych samowolnie robót. Taki stan rzeczy w ocenie organu II instancji winien skutkować zastosowaniem do całości robót przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., a więc z daty zakończenia budowy.

Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji co do sprzeczności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia przepisów techniczno-budowlanych z uwagi na usytuowanie obiektu w przeważającej części w pasie drogowym i na dwóch sąsiednich działkach budowlanych, stanowiących własność Gminy G. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M. O. i J. O. wskazując na bezpodstawność nakazu rozbiórki zrealizowanego przez nich budynku, zarzucając wadliwość stanowiska organów nadzoru budowlanego w zakresie wykładni planu miejscowego. Ich zdaniem, obiekt ten został zrealizowany na terenie przeznaczonym pod budownictwo i nie stwarza żadnych uciążliwości, zaś grunt ten użytkują ponad 30 lat w dobrej wierze, stąd też nabyli jego własność w drodze zasiedzenia.

Skarżący ponowili też argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do skutków prawnych dokonanego w 2006 r. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego usytuowanego w całości na działce nr [...], zarzucając że dowodem przeciwnym co do daty budowy nie mogą być mapy geodezyjne, które mogły być nieaktualne.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

W piśmie z [...] marca 2009 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie jej wykonania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnieśli także, że przed Sądem Rejonowym w G. zawisła sprawa o zasiedzenie (sygn. akt II Ns 2346/08), której wynik doprowadzi do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Stąd też w toku rozprawy skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie, a także zarzucili, że wbrew ustaleniom organów nadzoru budowlanego, działki nr [...], nie są działkami budowlanymi, lecz stanowią pas drogowy. Stąd inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do daty realizacji poszczególnych etapów robót budowlanych, w wyniku którego wybudowano bez wymaganego pozwolenia w latach 1992-2007 dwukondygnacyjny obiekt o funkcji garażowej i mieszkalnej.

Analizując protokoły oględzin nieruchomości, dokonanych uprzednio w [...] stycznia 2003 r. oraz oświadczenia pełnomocnika skarżących z daty [...] stycznia 2003 r., iż garaż murowany o wymiarach 6 x 5 m, wybudowano w 1992 r., a następnie – oględzin z [...] kwietnia 2006 r., utrwalonych materiałem fotograficznym, w trakcie których stwierdzono fakt dobudowania do garażu dwustanowiskowego pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 2,75 x 5,77 m oraz rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na wymurowaniu fragmentu ściany z dokonaniem "wcinki" w ścianę boczną części gospodarczej w celu połączenia z istniejącym obiektem, a także wykonano płytę betonową o wymiarach 3,5 x 5,7 m jako posadzkę rozpoczętego obiektu budowlanego i porównując te dane z wymiarami zrealizowanego obiektu dwukondygnacyjnego o wymiarach 6,18 x 12,56 m, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., tj. do [...] grudnia 1994r. wybudowano jedynie garaż dwustanowiskowy, o którym mowa w piśmie Urzędu Miejskiego w G. z [...] listopada 2002 r., do którego dołączono też kserokopię mapy z naniesionym obiektem (k. 2 i 3 akt adm.).

Wybudowany w 1992 r. obiekt naniesiono też na mapę, którą złożyli sami skarżący, opatrując ją własnym zapiskiem, iż obiekt nie koliduje z planowaną drogą [...], jej chodnikami i podjazdami do garaży oraz istniejącą ścieżką rowerową o szerokości ok. 3-3,5 m. Natomiast dołączona do zgłoszenia budowy z daty wpływu [...] marca 2006 r. kopia mapy zasadniczej z naniesieniem lokalizacji obiektu gospodarczego o wymiarach 4 x 6 m, przedstawia już istniejący obiekt o innych (większych) wymiarach. Sąd I instancji wskazał, że wobec powyższego zarzuty skargi co do oparcia się przez organ odwoławczy na nierzetelnych mapach geodezyjnych i przyjęcia na tej podstawie, iż w 1992 r. wybudowano jedynie garaż dwustanowiskowy, zaś dalsza rozbudowa i nadbudowa obiektu nastąpiła po roku 2000, są chybione.

Ponadto, Sąd I instancji zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi, zawartym w piśmie z [...] marca 2009 r., nie sposób zakwestionować też ustalenia co do lokalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, skoro sami skarżący zarówno na użytek zgłoszenia budowy z daty [...] 2006 r., jak i w toku postępowania posługiwali się tymi samymi dokumentami geodezyjnymi. Sąd I instancji przyjął więc, że wykazanie innej lokalizacji obiektu, czy też granic działki nr [...], będącej ich własnością, obciążało skarżących. Sąd I instancji wskazał, iż skoro skarżący wystąpili z wnioskiem o zasiedzenie części nieruchomości zajętej pod sporny budynek, to tym samym przyznali, że jest on zlokalizowany także na innych działkach, przy czym zakres przekroczenia granicy nie jest istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeznaczenie poszczególnych działek w obowiązujących kolejno planach miejscowych ustalono zaś w oparciu o zaświadczenia organu gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organy obydwu instancji (przy odmiennych jedynie ustaleniach co do daty realizacji pomieszczenia gospodarczego, dobudowanego do garażu), przyjęły że w sytuacji gdy część obiektu zrealizowano pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie obiekt ten rozbudowano i nadbudowano, tworząc konstrukcyjnie jeden obiekt budowlany, już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bez legalizacji żadnego z etapu robót budowlanych, przedmiotem postępowania winien być budynek istniejący, podlegający regulacji ustawy z 1994 r. Wszak w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, iż budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. w rozumieniu art. 103 ust. 2 tej ustawy, a do obiektu ma zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r. Jak zauważył Sąd I instancji nawet przy odmiennym rozumowaniu, a mianowicie, że część garażowa obiektu jako wybudowana w 1992 r. podlega rygorom poprzedniej ustawy, spełnione zostały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1, bądź ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Obiekt ten wybudowano bowiem bez wymaganego pozwolenia częściowo na działce skarżących nr [...], a w większym zakresie na działkach nr [...] i [...], będących własnością Gminy G. Teren ten zaś w świetle obowiązującego wówczas ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] w K. z [...] stycznia 1979 r., Dz. Urz. z [...] lutego 1978 r. Nr [...], poz. [...]), oznaczony był symbolem E 1 RPO – teren ośrodka produkcji gospodarki ogrodniczej (baza zieleni miejskiej), a jedynie częściowo – E2MN (teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy).

Zatem obiekt garażu dwustanowiskowego zrealizowano w przeważającym zakresie na terenie przeznaczonym w planie miejscowym na inne cele – bazę zieleni miejskiej. Natomiast zgodnie z planem miejscowym, uchwalonym przez Radę Miejską w G. w [...] grudnia 1994 r. (uchwała Nr [...] opubl. w Dz. Urz. Woj. Kat. z [...] grudnia 1994 r. Nr [...], poz. [...]), budynek położony był na terenach oznaczonych symbolami: Z 1/2 – ulica zbiorcza, XIII/0 – strefa terenów kolei, lotnisk, komunikacji, teren komunikacji. Wreszcie, obowiązujący od 2005 r. plan miejscowy, przywołany przez organ I instancji, jedynie działkę nr [...] przeznacza pod zabudowę mieszkaniową. Działki nr [...], przeznaczone są zaś pod drogi publiczne (ulice dojazdowe i ulicę zbiorczą). Stąd też budowa garażu w 1992 r. narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, jako że teren ten zarówno w okresie budowy, jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, nie był przeznaczony na cele budownictwa jednorodzinnego, gdy idzie o działki nr [...].

Wreszcie, działki te stanowią własność Gminy G. i skarżący nie uzyskali zgody właściciela na ich zabudowę, co podpada także pod przesłankę ważnych przyczyn, uzasadniających wydanie nakazu rozbiórki garażu dwustanowiskowego z mocy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – przy zastosowaniu normy intertemporalnej z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Jeżeli chodzi natomiast o byt prawny części obiektu, zrealizowanej po roku 2000, co wynika z porównania map geodezyjnych, a mianowicie dobudowy parteru o długości 6,24 m i nadbudowy nad całością obiektu piętra, które to pomieszczenia mają przeznaczenie mieszkalne (vide: protokół oględzin z [...] czerwca 2008 r.), zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, iż podlega ona regulacji ustawy z 1994 r. w ocenie Sądu I instancji rozważenia wymagała jednak kwestia, czy roboty te zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 tej ustawy z uwagi na fakt dokonania zgłoszenia budowy w [...] marca 2006 r.

Sąd I instancji zgodził się więc z poglądem skarżących, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł w terminie 30 dni sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych. Takiego skutku prawnego nie wywołało też postanowienie tego organu z [...] marca 2006 r. o zawieszeniu postępowania w tej sprawie. Jednak brak reakcji tego organu nie miał znaczenia dla oceny legalności wykonanych przez skarżących robót budowlanych, jako że ich zakres wykraczał poza zgłoszenie.

Sąd I instancji zaznaczył, że w piśmie z [...] lutego 2006 r., które wpłynęło do organu w [...] marca 2006 r. poinformowano o zamiarze budowy budynku gospodarczego o pow. 25 m2, składającego się z dwóch pomieszczeń o wymiarach 6 x 4 m. Z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym, wynikającym z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., Dz. U. Nr 93, poz. 888), pozwolenia nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (działka skarżących nr [...] ma powierzchnię 462 m2 wg ewidencji gruntów). Tymczasem zgłoszony budynek nie był obiektem wolno stojącym, lecz dobudową do istniejącego już obiektu, przekraczając łącznie powierzchnię 25 m2. W dacie zgłoszenia obiekt ten już częściowo był zrealizowany, a w istocie wybudowano następnie zupełnie inny obiekt, niż zgłoszony, jako że powstał na zasadzie dobudowy i nadbudowy obiekt nie tylko gospodarczy – lecz mieszkalny piętrowy.

Zatem dokonane zgłoszenie, mimo wadliwego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, było bezskuteczne i nie mogło sanować braku decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaganej dla takiego zakresu robót zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, a z uwagi na zrealizowanie zupełnie innego zakresu robót, niż objętych zgłoszeniem, ich skutkiem winno być wdrożenie trybu z art. 48, a nie – art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1, aczkolwiek i w tym wypadku spełnione byłyby ustawowe przesłanki wydania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu I instancji, budowa tej części obiektu narusza ustalenia planu miejscowego z 2004 r., obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, iż dobudowa części budynku zrealizowana została na działce skarżących nr [...], przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Ta część obiektu nie stanowi bowiem samodzielnej konstrukcji, gdyż jest połączona z częścią budynku, położoną na działkach, stanowiących pas drogowy ul. [...].

Działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym przeznaczona jest pod ulicę zbiorczą – przy zakazie realizacji zabudowy (w tym rozbudowy istniejącej) bliżej aniżeli 6,0 m od linii rozgraniczających. Natomiast działka nr [...], stanowi ulicę dojazdową – przy zakazie realizacji zabudowy (w tym rozbudowy istniejącej) bliżej aniżeli 5,0 m od linii rozgraniczających, zgodnych z istniejącymi granicami własności (vide: pismo UM w G. z [...] maja 2006 r.). Plan ten jako akt prawa miejscowego miał zaś walor wiążący dla organów nadzoru budowlanego dla oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew poglądowi skarżących, nie ma zaś żadnego znaczenia prawnego fakt, czy drogi publiczne – ul. [...] (nowa i stara), zostały zrealizowane w zakresie, wynikającym z postanowień planu, a przy tym szerokość drogi nie pokrywa się z liniami rozgraniczającymi, wyznaczonymi w akcie prawa miejscowego. Stąd też organy obydwu instancji dokonały prawidłowej wykładni zapisów planu miejscowego w zakresie przeznaczenia działek nr [...], na których w przeważającej części zrealizowano przedmiotowy budynek jako stanowiący całość. Wreszcie, akt prawa miejscowego ogranicza dopuszczalność zabudowy działki nr [...] – z uwagi na zakazy zabudowy w odległościach 6,0 i 5,0 m od linii rozgraniczających ulice. Stąd też trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że legalizacja samowolnie zrealizowanego budynku nie jest dopuszczalna w świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji wskazał, że zasadnie podniesiono w toku rozprawy sądowej, iż przywołane przez organy przepisy techniczno-budowlane dotyczą sytuowania obiektu na działce budowlanej w odległości od sąsiednich działek budowlanych, zaś działki nr [...] jako drogi publiczne, nie są działkami budowlanymi, jednakże kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji o nakazie rozbiórki. Co więcej, stanowisko skarżących potwierdza zasadność decyzji, jako że przyznali oni, że obiekt zrealizowano częściowo na nieruchomości, która nie ma waloru działki budowlanej. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia zmiana stanu prawnego, będąca konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). Przedmiotowy teren był bowiem objęty planem miejscowym, a w takim wypadku nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji nie ma już znaczenia kwestia, czy skarżący legitymują się tytułem prawnym do działek nr [...]. Wykazanie tego faktu niezbędne byłoby dopiero po wykluczeniu przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest zaś na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Stąd też wynik sprawy o zasiedzenie tych nieruchomości nie mógł uzasadniać zawieszenia postępowania sądowego na gruncie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wnieśli skarżący w toku rozprawy sądowej.

W odniesieniu do stanowiska skarżących, zawartego w piśmie z [...] marca 2009 r., iż w niniejszej sprawie nie wykazano naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia jest obligatoryjne – z zastrzeżeniem ust. 2, który to przepis wymienia przesłanki legalizacji samowoli, przy czym przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Jedną z nich jest zaś zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1a). Podstawową funkcją planu miejscowego jest zaś ustalenie przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także określenie warunków zagospodarowania terenu i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Parametry i wskaźniki zabudowy, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, określa się zaś jedynie dla terenów, przeznaczonych pod zabudowę. Sąd I instancji uznał za oczywiste, że tereny przeznaczone w planie miejscowym pod drogi publiczne, jak w niniejszej sprawie, nie zawierają żadnych zasad kształtowania zabudowy, bo nie są przeznaczone na takie cele. W planie miejscowym dla terenów mieszkalnych wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, nakazując zachowanie odległości 5 i 6 m od linii rozgraniczających obie ulice [...] – starą i nową.

Sąd I instancji wskazał, że podstawowym kryterium zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodność z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdy idzie o przeznaczenie terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. O. i M. O. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a to:
2. a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej p.u.s.a.), art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez nieuznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. art. 7, art. 9, art. 10, art. 110, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszeń,
3. b) a także poprzez niezajęcie stanowiska wobec spostrzeżeń strony skarżącej i niepodjęcie inicjatywy dowodowej przez co naruszone zostały art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.,
4. c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa procesowego, to jest naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. art. 7, art. 9, art. 10, art. 110, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a.,
5. d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia i przyjęcie, iż istniały podstawy warunkujące wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] w G.;
6. e) art. 145 § 1 pkt 3 poprzez niezastosowanie p.p.s.a.;
7. 2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) a to:
8. a) art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,
9. b) art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację,
10. c) art. 49 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,
11. d) art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną interpretację.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,
2. 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej wszystkich kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia radcowskiego za zastępstwo według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania według przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzuty jej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na podstawach z art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 §2 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do obrazy przepisów art. 7, 9, 10, 110, 136, art. 138 § 2 k.p.a. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto przez niezajęcie stanowiska i braku inicjatywy dowodowej co naruszyło przepis art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wskazany przepis art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1 (czyli kontrola działalności administracji publicznej) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – jeśli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę wniesioną przez M. i J. małż. O. – na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. dokonał wnikliwej oceny całego zebranego materiału dowodowego odnosząc się do wszystkich podniesionych zarzutów skargi z uwzględnieniem przepisów prawnych mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

Niesporny w sprawie jest fakt, że inwestorzy O. w ramach samowoli budowlanej wznieśli pierwotnie na działkach nr [...] – garaż dwustanowiskowy w 1992 r., a następnie w latach 2006 i 2007 dobudowali budynek gospodarczy oraz dokonali nadbudowy nad garażem i budynkiem gospodarczym kondygnacją mieszkalną. Wszystkie te obiekty zostały połączone stanowiąc jeden budynek dwukondygnacyjny obejmujący garaż dwustanowiskowy oraz część mieszkalną na I i II kondygnacji. Cały obiekt ten stanowił samowolę budowlaną. Słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu, że dokonane przez J. O. zgłoszenie w 2006 r. budowy obiektu gospodarczego o pow. 25 m2 dobudowanego do dwóch garaży nie mogło być skuteczne, skoro inwestorzy wybudowali budynek gospodarczy oraz równocześnie nadbudowali drugą kondygnację na garażem i zgłoszonym obiektem gospodarczym, które wraz z nadbudową stanowiły obiekty mieszkalne.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji mając na względzie zasadę wynikającą z treści art. 134 p.p.s.a. skontrolował wszystkie dowody w sprawie i na ich podstawie ocenił zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci nakazu rozbiórki obiektu stanowiącego w całości samowolę budowlaną.

Sąd dochodząc do zasadnego wniosku, iż obiekt wzniesiony na wskazanych wyżej działkach, stanowiący dwukondygnacyjny budynek jest samowolą budowlaną szczegółowo przeanalizował poszczególne etapy budowlane i sposób zrealizowania budynku dwukondygnacyjnego poprzez dobudowę i nadbudowę określonych pomieszczeń. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie przez organ materiale dowodowym. Nie zostały naruszone w toku kontroli sądowej przepisy art. 134 p.p.s.a. ani art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sądu odpowiada wszelkim wymogom ustawowym, wskazując dowody na których Sąd ustalił stan faktyczny oraz uzasadnił przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt c) i d) oraz e) nie mogą zasługiwać na uznanie.

Zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jako organ odwoławczy zgodnie z art. 138 k.p.a., ma charakter kontrolny oraz merytoryczny. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja pierwszoinstancyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zbadana wcześniej przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznał wszystkie zarzuty odwołania inwestorów O. i zajął stosowne stanowisko ocenne.

Rozpoznając kolejne zarzuty skargi kasacyjnej podniesione na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. dotyczące naruszenia prawa materialnego Sąd kasacyjny nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia art. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie.

Wskazany przepis stanowi, iż każdy ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z treści tego przepisu wynika podstawowa zasada prawa budowlanego, wg której inwestor może prowadzić roboty budowlane jedynie na terenie nieruchomości, do której wykaże prawo dysponowana nią na cele budowlane. Z materiałów sprawy wynika niespornie, iż tylko działka nr [...] stanowi własność inwestorów natomiast działki nr [...] stanowią własność Gminy G. Sporny budynek samowolnie wzniesiony został przez inwestorów na wszystkich trzech działkach. Inwestorzy nie mieli ani pozwolenia na budowę, ani zgody Gminy G. na dysponowanie jej działkami w celach budowlanych. Uprawnienie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych jest wymagane w dacie realizacji budowy. Nie miał żadnego obowiązku dokonywania własnych ustaleń Sąd pierwszej instancji, czy inwestorzy nabyli prawo własności nieruchomości zabudowanej samowolnie wcześniej, gdy stanowiła własność innego podmiotu. W sprawie przedmiotowej jak wynika z ustaleń organu i Sądu pierwszej instancji realizacja spornego budynku nastąpiła też w pasie drogowym, nie tylko na cudzym gruncie.

Jak ustalił organ w każdym okresie budowy spornego budynku obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał inne przeznaczenie terenu niż budowa mieszkalno-garażowego budynku. W 1992 r. gdy inwestorzy postawili samowolnie dwustanowiskowy garaż – plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 1979 r. przewidywał przeznaczenie terenu dla bazy zieleni miejskiej – teren ośrodka produkcji ogrodniczej odnoszą je do działek [...], w okresie późniejszym od 2005 r. plan miejscowy tylko działkę nr [...] przeznaczał na zabudowę mieszkaniową, a działki nr [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne (ulice dojazdowe i ulica zbiorcza). W tym ostatnim okresie 2006 r. i 2007 r. nastąpiła zaś zabudowa budynkiem dwukondygnacyjnym na trzech działkach – nr [...]. Ten fakt wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej – nawet gdyby inwestorzy nabyli własność działek [...].

Jeśli samowola budowlana nie może być zalegalizowana wobec sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego – to zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podlega rozbiórce.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy ani art. 47, ani art. 49 Prawa budowlanego wbrew odmiennemu stanowisku skargi kasacyjnej nie miały zastosowania w sprawie i nie mogły z tego względu zostać naruszone przy orzekaniu Sądu.

Zauważyć równocześnie należy, iż autorka skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 48 i 39 Prawa budowlanego nie sprecyzowała bliżej zarzutów i nie określiła jakiego ustępu dotyczy zarzut choć art. 48 Prawa budowlanego ma 5 ustępów i także art. 49 Prawa budowlanego ma 5 ustępów. Świadczy to o wadliwym zredagowaniu zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi w tym zakresie Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że art. 48 ust. 2 jako podstawowy wymóg do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej stawia zgodność budowli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tych warunków koniecznych nie spełnia przedmiotowa samowola budowlana, a więc nakaz rozbiórki obiektu, który nie może być zalegalizowany jest uzasadniony w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W podsumowaniu powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Stanowi to o zgodności z prawem wyroku i przesądza o oddaleniu skargi kasacyjnej z mocy art. 184 p.p.s.a.