Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 149/11 odrzucił skargę W. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie podjęcia czynności egzekucyjnych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. W. J. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w ramach postępowania w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przenikającego do środowiska Osiedla [...]. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wa 20/11.
Zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. wezwano skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania w jakiej konkretnej sprawie administracyjnej nastąpiła bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy poprzez wskazanie przedmiotu sprawy, numeru sprawy, określenie z czyjego wniosku i kiedy została wszczęta, oraz czynności jakich domagał się skarżący w toku postępowania administracyjnego, a których organ nie dokonał, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący oświadczył, że Prezydent m.st. Warszawy jako wierzyciel na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) winien był podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w celu przymuszenia [...] Sp. z o.o. do wykonania ciążącego na nim obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego całej instalacji posadowionej na terenie obiektu Galeria [...].
Zarządzeniem z dnia 14 września 2011 r. informując skarżącego, że przedmiotem skargi może być bezczynność w jednej sprawie z zakresu administracji publicznej, wezwano go do jednoznacznego sprecyzowania, w jakiej konkretnej sprawie administracyjnej skarży bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy:
- - czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r. o dokonanie pomiaru hałasu i wibracji, w której Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska (zatem po wniesieniu skargi z dnia 11 stycznia 2011 r.) uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r.;
- - czy też bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy jako wierzyciela na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
- - czy też bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie zobowiązania [...] Sp. z o.o. do sporządzenia przeglądu ekologicznego.
W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 29 września 2011 r. skarżący oświadczył, że przedmiotem zaskarżenia oprócz bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy w wydaniu rozstrzygnięcia określającego dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, jest również bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy jako wierzyciela na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym zarządzeniem z dnia 24 października 2011 r. skargę w tym drugim przedmiocie wyłączono do rozpoznania pod sygn. akt IV SAB/Wa 149/11.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez W. J. uznając, że sprawa ta nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego.
Sąd stwierdził, że podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nie następuje w żadnej z form przewidzianych przez art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a weryfikowane jest w szczególnym trybie przewidzianym przez art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza przepisu art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że uprawnionym do zobowiązania wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest wyłącznie organ wyższego stopnia. Zobowiązanie takie ma prawną formę postanowienia wydawanego po rozpatrzeniu skargi złożonej przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku albo przez organ zainteresowany wykonaniem obowiązku. Skarga zaś do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie oddalające skargę na bezczynność wniesioną do organu wyższego stopnia nad organem będącym wierzycielem, bądź na bezczynność organu wyższego stopnia w rozpatrzeniu skargi złożonej na podstawie tego przepisu.
Nawet więc przyjmując – tak jak chce tego skarżący – że jego zażalenie wniesione w dniu [...] października 2010 r. uzupełnione następnie pismem z dnia [...] listopada 2010 r. jest skargą na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to z powyżej wyjaśnionych względów, nie otwiera mu to drogi do zaskarżenia do Sądu bezczynności organu egzekucyjnego I instancji. Z wydanego zaś na skutek ww. zażalenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. uznającego zażalenie skarżącego z dnia [...] października 2010 r. za uzasadnione, nie wynika, by w ocenie organu wyższego stopnia intencją strony było również skarżenie bezczynności wierzyciela w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia W. J., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:
- 1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że utrzymująca się bezczynność organu będącego wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 5 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a zarazem organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 2 ww. ustawy), pomimo wyznaczenia organowi terminu na podjęcie czynności przez organ wyższego stopnia, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a tym samym uznanie, że skarga wniesiona przez skarżącego do Sądu I instancji była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu;
- 2. art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji, w której organ pozostaje bezczynny, pomimo wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wniesienia skargi na bezczynność organu w postępowaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu wyższego stopnia i uzyskania postanowienia uwzględniającego tę skargę, skarżącemu nie służy skarga na bezczynność organu;
- 3. art. 149 p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym organ dopuścił się bezczynności nie podejmując czynności w postępowaniu egzekucyjnym, zaś skarżący po wyczerpaniu środków prawnych w postaci wniesienia skargi na bezczynność organu, w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uwzględnieniu jego żądania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dysponuje wyłącznie prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, wyrażające się w tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnie przyjął, że istotna z punktu widzenia oceny wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym była treść uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. uznającego zażalenie skarżącego z dnia [...] października 2010 r. za zasadne, nie zaś sentencja postanowienia uwzględniająca żądanie skarżącego oraz treść żądania skarżącego, zawartego w powołanym zażaleniu oraz późniejszym piśmie uzupełniającym to zażalenie z dnia [...] listopada 2010 r., z których wprost wynika, że intencją skarżącego było m.in. wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu działań zmierzających do "wyegzekwowania od [...] Sp. z o.o. w W. wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]", a skutkiem tego przyjęcie, że z postanowienia tego "nie wynika, by w ocenie organu wyższego stopnia intencją strony było również skarżenie bezczynności wierzyciela w trybie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji"; Sąd I instancji pominął również okoliczność, że skarżący nie miał interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 6 § 1a ww. ustawy w zw. z art. 18 tej ustawy, w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uwzględniało jego skargę, a zgodnie z przepisem art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie przysługuje na postanowienie oddalające skargę; dokonane przez Sąd I instancji ustalenia oraz zastosowana wykładnia przepisu art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do niedopuszczalnych w państwie prawa wniosków, że organ jest bezkarny w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia stwierdzi jego bezczynność wyznaczając mu termin na podjęcie czynności, a organ w zakreślonym, terminie czynności tych nie podejmuje;
- 5. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na pozbawieniu skarżącego prawa do sądu w sposób naruszający art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym przepis ten winien być zastosowany, a tym samym pozbawienie skarżącego prawa do sądu.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o "odrzucenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych".
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Stwierdzić należy, że okoliczności niniejszej sprawy upoważniały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a w innych sprawach tylko wówczas gdy ustawa szczególna tak stanowi. Jeśli więc określony akt lub czynność pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych, to sądy administracyjne nie mają również kompetencji do rozpoznawania skarg na niepodjęcie takiego aktu lub czynności.
W skardze wniesionej w niniejszej sprawie przez W. J. skarżący podnosi kwestię bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu przymuszenia [...] Sp. z o.o. do wykonania ciążącego na nim obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego instalacji usytuowanej na terenie obiektu Galeria [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ ten, będący wierzycielem, jest właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z przepisami tej ustawy, jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel powinien podjąć działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Czynnościami tymi mogą być np.: przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia (art. 15), wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji (art. 26 § 1), wskazanie środka egzekucyjnego (art. 28), zwrócenie się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku (art. 71 § 1 i 2), wniosek wierzyciela o zabezpieczenie należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję (art. 154 § 1).
Trafnie zatem zauważa Sąd I instancji, że powyższe czynności nie następują w żadnej z form przewidzianych przez art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., co prowadzi do niemożności przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Podkreślić również należy, że gwarancją procesową realizacji przez wierzyciela obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej jest - uregulowana w przepisie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skarga ta przysługuje każdemu podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Zgodnie z art. 6 § 1a (zdanie drugie i trzecie) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, na postanowienie to przysługuje zażalenie, a na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Jest to jedyny tryb, który może być wykorzystany przez osobę trzecią podnoszącą zarzut bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
Powyższe rozważania czynią zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej niezasadnymi. Odrzucenie przez Sąd skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oznaczało brak możliwości merytorycznego jej rozpoznania, wobec czego nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. Stwierdzić również należy, że Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę prawa do sądu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd oddalił wniosek Prezydenta m.st. Warszawy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, aby takie niezbędne koszty w rozumieniu art. 205 p.p.s.a. zostały poniesione.